浅谈如何认识和引导农村土地流转
——以荆州荆门为例
土地承包制度是党在农村的根本制度，农村土地流转是一个带方向性和带根本性的问题。当前农村土地流转已呈再度兴起的发展趋势，湖北大冶市农民侯安杰今。
浅谈如何认识和引导农村土地流转
——以荆州荆门为例
土地承包制度是党在农村的根本制度，农村土地流转是一个带方向性和带根本性的问题。当前农村土地流转已呈再度兴起的发展趋势，湖北大冶市农民侯安杰今年租种1.96万亩耕地，创造了全国农民种田面积第一的记录。侯安杰的出现让研究探讨土地流转的问题显得更加必要和紧迫。下面我以湖北荆州市、荆门市两地调查情况为例，浅谈如何认识和引导农村土地流转。
农村土地流转通常是指农村耕地承包经营权的流转，是指承包农户在依法、自愿、有偿的原则下通过转包、转让、互换、出租、入股等方式，将其家庭承包经营的耕地流转给其他农户或经济组织经营。实行家庭联产承包责任制以后，两市农村土地流转大体上经历了三个阶段。
第一个阶段为萌芽阶段，时间段为1982-1990年。实行家庭联产承包责任制后，农户第一次获得了经营自主权，生产积极性高，农业生产和农业效益都比较好，农村土地流转现象较少，但在少数地方开始出现，由此产生了第一批种田专业户。
第二个阶段为被动性发展阶段，时间段为1991-2002年，这期间农业生产成本增加较快，农民负担逐年加重，农民外出经商打工的越来越多，举家外出、外迁的现象也很普遍，农村出现了大量的弃田撂荒现象。在各级政府推动下，土地被动流转，一些种田能手和企业得到了大量耕地，农村开始出现了较大规模的土地规模经营。
第三个阶段为恢复性发展阶段。时间为2003年至今。我省农村推行税费改革和综合配套改革，全面开展农村土地二轮延包工作，农村土地由包袱变成财富，农民由弃田变成要田甚至抢田，种田大户有半数以上退出未经合法流转的土地，土地规模经营势头锐减，出现较严重的“倒退”现象。农民在得到了土地承包权并且拿到土地承包经营权证之后，觉得种田的比较效益还是低，出外打工还是比种田挣钱，农村劳动力转移继续加大增多，农村土地流转再度兴起，并很快进人活跃阶段，流转量、流转形式都明显增加。但还没有恢复到2002年的流转水平。
当前农村土地流转有八种形式。一是转包，即承包农户将承包地转给本集体经济组织其他承包农户从事农业生产。二是转让，即承包农户经发包方（村委会）同意，将承包期内全部或者部分承包土地让渡给第三方，由第三方履行土地承包合同的权利和义务，转让后原土地承包关系自行终止，原承包户承包期内土地承包经营权部分或全部失去。三是互换，即承包方之间为各自需要和便于耕种管理，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换，同时交换相应的土地承包经营权。四是出租，即承包农户将所承包的土地全部或部分出租给本集体经济组织以外的他人从事农业经营。五是入股，即农户将所承包的土地承包经营权量化为股权，入股从事农业合作生产。六是委托流转，由农户委托集体经济组织或中介组织流转其土地承包经营权。此外还有委托代耕和拍卖经营两种形式。
农村土地流转的再度兴起，顺应了农村经济社会发展的新要求，它对于推动农村生产力发展和现代农业发展、促进新农村建设，意义重大。
一是促进了土地规模经营。荆州市土地规模经营的农户达到1848户，涉及面积13.2万亩。荆门市土地规模经营面积达到8.7598万亩。
二是增加了流转双方的收人。土地流转实现的是双赢。从流出的一方看，农民不仅得到每亩100元至1000元不等的流转费，还可以享受各种惠农补贴，更可以放心地就近或者外出打工，获取更大的劳动收人。从流入方来看，增加土地面积后获得了更多的农业资源，产生了较好的规模经营效益。荆门市粮食生产状元刘若峥2007年种粮纯收人46万元。
三是提升了农业综合生产能力。一方面各地为服务大户规模经营改善了水电路等基础设施，另一方面，大户也主动投资基础设施建设，两方面合力提高了农业综合生产能力。
四是加快了农业机械化进程和农业科技推广步伐。土地流转产生种田大户，种田大户大都是农业机械大户，也是科技示范户。
五是解决弃田抛荒问题，保障粮食生产安全。随着农村劳动力的大量转移，有的地方开始出现新的土地撂荒现象。各地土地流转的努力工作及时地解决了这个问题。
六是扩大农民就业，促进农村劳动力转移。土地流转的最大价值就是为转移农民提供后方保障，也就是让农民放心出外打工挣钱。而通过土地流转产生的种田大户，他们又为农民的再就业提供平台。
七是催生农村新的经济社会组织更快更好地发育成长。随着土地流转和种田大户的产生，一些服务性的政府组织和民间组织伴随产生。
我们认为当前大规模的土地流转还没形成，现在只是恢复性发展阶段。表现在两个方面。
一是总量不大。我们说农村土地流转呈恢复性发展，但还没有恢得到过去2002年的顶峰时期。2002年荆门市土地流转面积达到10万亩，后来降到4万亩。现在上升到8万-9万亩。荆门市的土地流转面积只占全市总耕地面积的6%，荆州市只占4%。据湖北省委农办最近统计，全省土地规模经营面积约占农业用地总面积的5%，土地规模经营农户约占总农户的1.8%。数字反映：当前农村土地流转和规模经营虽再度兴起，但总量很小。
二是质量不高。从两方面看，流转经营层次上以传统的种植业为主，经营现代产业、获得高效益的很少；流转经营方式上以自种为主，并且从下种到收割从头到尾家庭包干制；一些特大户主以“反租倒包”为主，我接人家的地，再转包给别人，像做工程一样的层层转包，代表现代农业生产方式的专业化生产、企业化生产、标准化生产很少看到。
分析当前农村土地流转中存在的问题和原因，有如下几点：
一方面领导认识有误区。表现在“四个有的”：有的简单把搞活土地流转与稳定土地承包权对立起来，认为不宜提倡，免得影响土地承包权的稳定；有的则是心有余悸，担心现在流转了将来还要“翻烧饼”，因为前几年的教训就在眼前，有些遗留问题至今还没有得到很好解决；有的认为土地流转是农民自己的事，法律上明确规定“既不能强迫农民流转又不能阻碍农民流转"，所以政府没必要去参与和干预；有的则认为政府就是要在土地流转中“提卯子”而“分点肉吃、舀瓢汤喝”，借此发展集体经济，特别是帮助化解村级债务。“四个有的”导致乡村干部在土地流转中缺位、错位、越位现象时有发生。
另一方面流转双方各有担心。农户有两怕，一怕丧失了土地经营权，没有了生活的最低“保障线"。部分农民外出打工后，宁愿土地荒芜也不愿转包出去。一怕土地流转后得不到土地被征用时的全部补偿费。这主要是城郊农民的担心。承包方也有两怕，一怕政策不稳定，土地二轮延包造成大量种田大户面积锐减损失惨重，现在他们怕重蹈覆辙再受创伤。二怕农户“扯皮拉筋”，跟千家万户农民打交道，要处理各种各样的矛盾和问题，一些种田大户和企业主都有些忧虑。前两怕让农民不愿拿出土地流转，后两怕导致承包方不敢大胆投入，不敢大规模搞开发。
普遍存在的问题是手续不规范。大多数土地流转行为还是农户之间口头协商，很少经过村组集体并报乡镇经营站（财经所）登记和合同鉴定，流转的权、责、利不很明确，出现纠纷，很难调解。当然是不是所有农民的土地流转都要向上级组织申报这也值得研究。有书面流转合同的，依然存在约定不明、权利义务不具体、流转期满处理办法不明确等问题。土地流转档案管理还存在一定差距，台账登记和变更工作滞后。由于缺乏规范的规程，一方面流转双方的权益得不到有效保护，另一方面土地流转纠纷影响了流转双方的积极性。
另一个比较严重的问题是主体被剥夺，现在有的村直接把土地流转拿在手上，流转的主体不是农民而是村集体，村委会低价从农民手中获得土地（其中肯定有强迫农民流转的事情发生），然后再高价租给大户或企业。
土地流转远没有形成完整的市场体系，尤其是缺乏连接流转双方的中介服务组织，致使土地供求双方的信息受阻，信息辐射面小，信息传播渠道不畅，“要转的，转不出；要租的，租不到”，这在很大程度上延缓了土地流转的进程。
在几轮机构改革中，主管农村土地流转的农经部门职能不断弱化，权重下降，大部分乡镇农经队伍力量不强、工作繁杂等问题还未引起足够重视，在编不在岗、混岗使用等现象相当普遍。目前，多数县市和乡镇没有建立完善的农村土地流转服务机构，即使建立了农村土地流转服务中心，作用并没有完全发挥。种养大户苦于和一家一户谈判，费时费力又不能保证连片规模发展。此外，农民的流转收益缺乏与市场挂钩的增长机制。
荆州市家庭承包经营的耕地面积为579万亩，户平6.03亩，劳平2.8亩。按照农业部劳平10亩耕地的标准，全市耕地种植只需57.9万劳力，富余劳力数达148.8万个，而全市长期在外务工经商的劳力为85万人，农村剩余劳动力还多达63.8万人。“户户种田，人人种地”，土地流转困难较大。据有关方面统计，湖北省农村劳动力有近2000万人，己累计转移1020万人，静态算账，还有300多万富余劳动力有待转移。若按现在每年新增转移80万人的规模测算，完成全部转移约需4至5年。这里面没有算上每年新增劳动力50万人。
在推进土地流转过程中，基层感觉政策环境不大宽松，有一些政策性的障碍。一是基本农田保护政策形成的障碍。稍微有些经济头脑的农民，他们流转土地不是想继续种粮种棉种油菜，虽然传统的种植有些收获，但不能获得最大的利润，他们至少想在流转的土地上搞点比种粮更赚钱的“副业”，比方养殖业、畜牧业，有的还想搞点加工业，有的本身就打算办工厂。但基本农田保护条例限制严格，自由发展的空间很小。二是村集体机动地政策形成的障碍。《土地承包法》明确规定，村集体机动地不能超过村土地面积的5%。后来中央和省关于土地二轮延包的政策又明确规定，过去有村级集体机动地的可以保留，没有的不能再留。而现在很大一部分乡村干部流转土地的积极性就是建立在扩大集体“机动地”发展集体经济上。三是不允许城里人下乡买地建房和不允许在耕地上建设长期建筑的政策障碍。土地流转应该是开放的，农村招商引资不应该只在农村打圈圈，应该更多地把城市的资本和人才吸引到农村去，让城市生产要素也向农村流动而不是只有农村生产要素向城市单向流动。由于部分农业经营主体特别是乡村休闲游、畜禽规模化养殖小区的经营主体，必须在较长的流转期限内，用少量土地建设必要的经营场所或居住房屋，而目前此类建设只能以临时建筑报批，且有效使用时间只有2年。四是农村税改政策、集体林权改革政策和惠农政策也有一些条款不利于农村土地流转。比方说税改政策规定的不允许清收历年欠款，有的农民以此为据也不向集体交纳土地流转的租金。比方说还林权给农民，把山地林地全分给老百姓了，村里想留点机动地发展集体经济就不可能了，原来已签订流转合同的也不得不撕毁合同按大政策办事，给集体带来一些损失和干部工作带来一些麻烦。比方说惠农政策里，就没有很明确地考虑土地流转后的问题，没有给土地规模经营业主以应有的激励。
土地流转的目的是什么？顺应农村劳动力转移的需求，适应市场经济的需要，促进农民增收、农业增效、农村增速发展，推进现代农业发展和新农村建设。核心是其中的“三增”。土地流转的根本矛盾在哪里？在于稳定家庭承包经营制度和流转土地经营权，一个必须稳住，三十年不变，二十年之后也不要变。一个需要流动，农民、农业、农村这三农都需要土地流动，如果说有第四农叫农民工的话，第四农更需要土地流动，不流动就稳不住，不流动稳定也失去价值，不流动农村生产力的发展就受到阻碍。当前土地流转最大的制约在哪里？主要是流转双方需求并不旺，特别是流入方要求不强烈。
土地流转是农村带方向性和带根本性的课题，这道难题突破了，很多三农问题可能会迎刃而解，农村社会会前进一大步。解决这个问题的意义不亚于农村税费改革，甚至不亚于当年进行家庭联产承包制的重大历史性改革，我们也可以把它叫做新的农村土地制度的改革创新。
而根据我们的调查判断，这个问题的突破时机还不成熟，现在还处在新一轮土地流转的恢复性阶段，也就是初始阶段。前面两次土地流转阶段都可以作为层次划归这一初始阶段，真正的大规模流转土地时期还没有到来，我们不能着急上火，更不能拔苗助长，正确的态度是八个字：顺其自然，适当引导。这好比十月怀胎，未到预产期，硬要开胸破肚引下来，就会早产而发育不良，会出现很多问题，甚至夭折。所以我们要耐心地等待瓜熟蒂落、水到渠成的时候，不过，必要的引导也是不可或缺的，这如同做些纠正胎位免其难产、加强锻炼助其顺产一样的工作。
我们应当从哪些方面去适当引导呢？一是要统一认识，加强宣传，为土地流转营造氛围。二是要加大农业基础设施建设，特别是小型农田水利建设，为土地流转打好基础。二是要大力培育社会化服务体系，尤其是搞好机械插秧、信息与技术提供、资金融通等服务，为土地流转作好支撑。四是要创建多种形式的合作经济组织，发挥龙头企业、种田大户、各种协会等引导带动作用，为土地流转建好主体。五是要加快发展农业产业化，把发展农业优质板块经济和土地流转结合起来，为土地流转增加效益。六是要加大农村劳动力转移力度，搞好就业培训，为土地流转创造必要条件。七是要完善农村社会保障体系，为土地流转提供坚强后盾。八是要规范土地流转行为，为土地流转持续健康发展成就制度机制。九是要出台相关扶持激励政策，为土地流转加快发展增添活力动力。
土地流转发展适度规模经营的若干思考
湖北省委省政府最近提出了实现全省农村面貌3年明显变化、5-7年大变化的重大目标，推进土地流转发展适度规模经营是实现这一目标的重要内容和要途径。我省农村土地流转、适度规模经营在发展过程中出现了“22211”的新情况：第一个2是全省土地流转面积大约200万亩，占总耕地面积的4％；第一个2是“两个新突破”，第一个土地存贷合作社在钟样诞生，第一笔土地承包经营权抵押贷款在东宝办成；第三个2是“两个大典型”，全国最大的种田大户大冶农民侯安杰，去年承包种植了近两万亩农田，全国坚持规模经营时间最长的南漳县农民刘文豹，从分田单干开始到现在分三个阶段承包开发了1.6万亩荒地，两位农民先后受到了国家领导人的亲自颁奖；后两个1是我省最近有约100万农民工因受金融危机影响返乡，其中一部分要求收回已流转的土地自己耕种。针对这一新情况，笔者经过认真学习党的十七届三中全会精神和中央、省委今年的一号文件，省委领导在全省农村工作会议上的讲话，在去年几次专题调研的基础上，就我省如何推进土地流转、发展适度规模经营作了一些新的思考，供领导和农村基层干部参考。
一、积极稳妥地推进土地流转，发展适度规模经营
针对我省农村有的地方在这一工作中出现的“隔岸观火“和“拔苗助长”的“两极偏差”，有必要向基层干部宣传“既要积极引导，又要稳妥推进“的“流转思想”。
在推进土地流转、发展适度规模经营上不可轻率进。一是从基本国情看，我国人多地少，人地矛盾比较突出。目前，人均耕地面积只有1.4亩，前10年还在以每年1000多万亩的速度减少。我省农民人均耕地面积1.23亩，户均4.68亩，按规模经营的最低值每户种30亩，就有5-6户农民要转移。二是从市场规律看，经济有波动，农民工随时可能返乡务农。当前世界金融危机，全国约有2000万农民工返乡，我省也近百万农民返乡，返乡农民有一部分有务农需求。三是从土地功能看，承包地是维系农民温饱生活和农村社会稳定的最后一道防线。土地不仅是农民的温饱来源，也是就业岗位，还是最低生活保障，还起着稳定农村社会平衡协调作用。四是从实际情况看，法制尚不健全，单个农民的土地流转权益容易受到侵害。前期以及当下的农村土地上访事件，主要的还是因为农民的土地权益正在受到来自政府、企业、乡村干部、债主、大户等多方面的侵害。
对此，我们一方面要进一步解放思想，更新观念。另一方面也要注意，不能急于求快和盲目求大，不能超越事物发展的规律去办事，不能在这上面搞面子工程、形象工程和政绩工程，不能在这上面搞强迫命令、搞齐步走、一刀切，搞脱离实际和违背群众意愿的行为。这就是既要解放思想，又要实事求是；既要大胆创新，又要稳妥推进；既要朝着方向走，又要脚踏实地走；既要全省普遍倡导和统一部署，又要分类指导、因地制宜；既要考虑发展规模经营主体的利益，更要考虑维护最广大农民的根本利益；既要谋划多种形式的适度规模经营的发展，更要统筹农村农业农民以及城乡经济社会的全面发展、科学发展、和谐发展。
二、探索建立土地流转市场
土地承包经营权流转的建立需要先做试点，稳妥推进。一是明晰产权，进一步搞好确权到人、确地到田、颁证到户的工作。经济学家说，只有产权明晰才能产生交易。越是“长久不变”越要“更加明晰产权”。过去我省做了完善农村土地一轮延包的工作，而这项工作会不断出现反复，因为有的地方约定了“三五年一调”，同时人口增减、农田改造、城市与交通建设、水利与堤防工程等等都有可能引发矛盾。所以必须长期地、扎实地“继续完善农村土地一轮延包工作”。二是建立平台，健全网络。县市区一级建立农民承包地经营权流转中心，乡镇建立联络站（农民把它叫“托田所“），村设联络员。同步建立县乡村三级土地纠纷调处网络，县级建立土地纠纷仲裁委员会，乡级建立调处站，村级设立调解室或设调解员，确保土地纠纷有办法解决、有地方解决和有人及时解决。县级流转和调处机构分设，乡村两级可以合并设置。县乡村三级服务平台的一般性职能即省市一号文件中的几句话：“提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷仲裁等服务”。试点地方可否这样设计：农民土地承包经营权流转在乡镇联络站进行“交易”，联络站按市场价格“代收”农民申请流转出去的土地，可以先付一定的“预付金”，待流转出去后再一次性付清其余款项。需要流入百亩以下的“业务“可在乡镇交易，按市场价交钱购买土地经营权。流入百亩以上的应到县市区交易中心交易。无论流出或流入，无论县乡交易，都要签订规范的流转协议。去年8月份成立的钟祥石牌镇彭墩、姚台土地存贷合作社，已开展存贷业务70宗，存贷土地1700多亩，这是我省土地存贷专业合作社的首创，是建立乡村土地流转服务平台的最新探索。石牌镇实行的“两组建“（组建土地存贷合作社、土地承包经营权流转服务中心）和“五明确“（明确服务对象、存贷程序、业务范围、管理办法、档案管理要求）的做法可供全省农村参考借鉴。三是确立农地流转支持银行，提供金融支撑。全省可通过招标确定统一的金融扶持机构，专办农村土地业务（有叫农村土地银行），主要为农民流转土地承包经营权和发展适度规模经营提供贷（存）款服务。四是允许农民以土地承包权和依法流转的土地承包权、大型农机具和房屋等作为抵押获得农业生产开发方面的贷款。去年10月，东宝区农民陈其发与荆门邮政储蓄银行签订合同，用土地承包经营权抵押贷10万元，开创我省土地承包经营权抵押贷款先河。公安县农行、信用社创新金融产品，推出了林权抵押贷款、水面经营权抵押贷款、仓单质押、仓货质押等信贷品种。
三、着力培育规模经营主体
我们通过调研认为，农业大省湖北省是完全有条件并需要大力发展规模经营主体的地方，更需要加快建立新型农业社会化服务体系。推进土地流转、发展适度模经营，需要主体支撑。农民肯定是主体，比一家一户农民更有牵引力和推动力的主体，则是农民中的大户、专业合作组织，还有企业、集体和政府。专业大户、家庭农场和专业合作织是应当着力培育的三大主体，这三大主体既是规模经营的主体，又是服务规模经营的主体；既是现代农业的主体，又是农村市场经济的主体，应该在工商登记、银行贷款、税收优惠、财政扶持、保险保障、项目支持等多个方面提供帮助。特别是要倾斜培育服务规模经营的主体，“支持供销合作社、农民专业合作社、专业服务公司、专业技术协会、农民经纪人、龙头企业等提供多种形式的生产经营服务”，要加快改变这方面主体“营养不良”和“发育迟缓”的状态。
四、制定推进土地流转、发展适度规模经营政策
政策是路标，也是杠杆。应在政策上解决几个重要问题。一是允许土地流转双方签订“长久不变"的合同。二是给予规模经营业主同等补贴和专项扶持。明确规模经营业主可以同等享受农民的各项补贴政策待遇，但不能挤占流转方农民的政策利益；明确外地规模经营大户可以同等享受本地农民享有的优惠政策，但不能挤占本地农民的政策利益。在现有普惠政策的基础上，增加对规模经营的专项奖励政策，主要是农机购置专项补贴、柴油专项补贴，应考虑增加新技术新品种推广补贴。三是对规模经营给予基础设施的项目支撑。可以按一定比例实行以奖代补，高产农田建设、国土整治及低丘岗地改造项目都应优先投放已经实行规模经营的区域。同时，按十七届三中全会精神，“采取以奖代补等形式，鼓励和支持农民开展小型农田水利设、小流域综合治理等项目建设”。四是给规模经营大户提供贷款支持、保险奖励、技术保障、信息服务和素质培训等。五是解决部分经营主体有限建设用地需求。对特殊经营主体在较长流转期限内按比例给予一定的临时建设用地审批政策，使经营主体安心经营。六是出台鼓励引导城市人才、资本、技术投身新农村建设的优惠政策，放开有些限制。笔者认为，只要不违反“三个不得”的原则和纪律，一切有利于推进土地流转、发展适度规模经营的政策都可以尝试制定。
五、修订相关法律法规
法律法规应该解决几个根本性的同题：一是延长土地承包30年期限，将“长久不变”先期落实为一个准确时段。可参照法律规定的草地30年至50年和林地30年至70年落实，允许农民签订50年或70年剩余期限内土地流转合同，在国家有关法律规定尚未出台前，省级可以先一步进行探索。二是从法律法规上确认部分农民退出土地并逐步建立退出机制。一些已经转变为城镇居民的农民应该从农村土地承包权益中退出，这就需要从法律法规上进行确认。有条件的地方可以建立农民自愿退出机制，城乡统筹有效解决农民退出土地后的保障问题。三是从法律法规上规范土地流转。尽早出台《农村土地承包法实施细则（或办法）》，在给予农民土地承包权的同时，对浪费土地资源的情况也要给予约束，引导其进行土地流转。严格保护发展适度规模经营，约束基层政府在规模经营中的随意行为，弱化基层政府及其部门在规模经营中的行政干预能力，同时规范土地流转双方的权利义务，有针对性地防治在规模经营后期出现的农民集体推倒合同、哄抢大户成果的“红眼病”行为。
六、引导规模经营向现代农业方向发展
规模经营虽说是面向现代农业发展方向，但笔者调查的很多规模经营不过是“种的田多”而已，农业生产仍然靠“勤扒苦做”。农忙季节则请工插秧割谷，甚至有些种田大户当“田贩子”搞“反租倒包”，这种规模经营对农业发展和农村进步意义不大。规模经营不是简单的土地集并，它需要引进先进的生产理念、先进的生产方式和先进的生产要素，需要提高科技含量，提高机械化作业水平，提高劳动生产效能，提高土地产出率，还需要融入现代管理。规模经营不仅是土地面积的规模经营、农业生产过程和农业的规模经营，它应该是生产要素和生产方式的集约经营，是产前、产中、产后全过程的市场经营，是包括林、渔、茶、烟、菜、药、草、畜等大农业在内的多种经营。这需要规模经营业主在实践中摸索，也需要政府培训、引导、支持扶助。
七、加大农业基础设施建设
“田不好种”是调查中规模经营业主反映较多的同题之一。各地要在新农村建设中统筹安排好农业基础设施建设，加大投入力度，加快建设步伐，把重点放在“小农水”的建设上。县乡两级政府要像为招商引资企业准备“五通一平”一样为大中型规模经营提供基础设施建设帮助。黄陂区政府对规模流转面积500亩以上的板块基地，每亩补贴1000元至2000元用于农田设施改造，对达到3000亩规模以上的，另给一次性奖励30万元。他们的扶持做法可在全省推广。
八、完善保障保险机制
主要是建立健全三大机制。一是健全农村社会保障机制，让农民放心地流转土地。要坚持“因地制宜、量力而行、形式多样、农民自愿”的原则，多渠道、多层次、多方式加强以农村最低生活保障、社会保险、大病救助、子女教育、农民工保护等为主的农村社会保障体系建设，逐步弱化土地的福利性和社会保障功能，减少农民对土地的直接依赖。二是建立农村劳动力向非农领域稳定转移机制，让农民更多地走出去。积极引导农民发展投资少、见效快、就业容量大的第二、第三产业项目，促进农村劳动力向非农产业、向小城镇转移，为土地流转拓展新的空间。加快建立城乡统一的劳动力市场，同时把劳动力市场与土地流转市场结合起来，以劳动力的有序转移、流动，促进土地使用权的合理流转，进而建立稳定的农地流转市场。三是建立农业风险保障机制，最大限度地减少规模经营中的自然和市场风险。制定土地流转风险扶持政策，积极支持建立灾害风险补偿基金、农作物病虫保险基金等，尝试商业保险，探索实施互保合作方式，组建农业生产者互助合作保险组织，本着自愿原则，实行会员缴费、财政补助、自我管理、合作共享、专户监管、滚动发展的农业保险运作模式，最大限度地降低土地流转带来的风险，为促进土地流转和规模经营提供有力保障。
九、营造良好的社会环境
有必要专项打击违反土地承包法的行为和集中整治规模经营的环境，有必要在全省上下集中一段时间开展土地法律法规和相关法律法规的宣传、学习、普及工作。同时，加强干部作风转变，提高部门服务农民的质量，搞好机关单位对口联系农村工作，巩固“三下乡”成果，多为农民办好事办实事，在推进土地流转、发展适度规模经营上，相关部门如工商、税务、土地、经管、保险、金融、司法等，努力做到热情、细致、减免、优惠、简便、快捷，真正形成上上下下、方方面面共建新农村的良好氛围。
税改后农村公益事业怎么办？
——湖北监利百村调查
最近一段时间，我借工作之便，就“税改后农村公益事业怎么办”这个问题，走访了监利县21个乡镇105个村（每个乡镇5个村），“故事”听了几百个，笔记录了两大本，想用一两句话提炼调查结果有点为难，不过，有位村干部编了一段绕口令，倒是可以帮我这个忙。他说税改后的农村公益事业“有些事情急需搞，因有政策不好搞，可让群众代表搞，但要监督规范搞，不搞群众有怨言，乱搞税改就白搞，农民应该出钱搞，国家也要参与搞。”
一、监利县委的审慎探索
手头有几份资料，看得出监利县委在“税改后农村公益事业怎么办”的问题上非常稳重又比较积极的态度。
一份是今年8月19日，县委书记余日福在全县农村税改工作会议上的讲话，关于兴办公益事业这一块是这么说的：
“发展是硬道理，离开了大发展谈些修桥修路的小事，那不是科学的发展观。办好事应该，但要量力而行，社会事业与经济要协调发展，监利的老百姓如果温饱问题没有很好地解决，他们也不奢望社会事业达到一个现代化的水平。我们有的地方，不要拿建设公益事业的帽子来掩盖一些见不得人的东西，比方说搞点政绩工程，搞点形象工程。这样做，老百姓实际上是不同意的。”
余日福同志这段话是有所指的。这场大会上，县税改办通报了全县税改方面的16个问题，其中最严重的问题，是3个乡镇以建乡村公路为由挤提村级两工和一事一议经费，少数村违规收取村级公路集资，个别村农民不堪乡村两级公路集资重负，意见很大。这些问题引起了县委的高度重视，分管税改的县委副书记傅先明还为此在大会上拍了桌子。这些问题在会后都得到了整改，相关组织和责任人受到了处理。
余日福在这场讲话中针对“现在乡村干部处于两难境地，不为群众办事，怕群众不拥护；想搞一点事业，又怕违反政策”讲了五句话，叫“五个宁可不可”：“宁可放慢公益事业的速度，不可违背税改政策的落实；宁可牺牲政府的政绩，不可牺牲政府的形象；宁可得罪少数干部，不可得罪多数农民；宁可让干部过紧日子，不可让农民过苦日子；宁可让少数人说政府没有人情味，不可让多数人说政府没有党性原则。”
这个会上正式提出：监利高速公路连接线的建设暂缓执行（按高速公路修筑进程，可以推后两年），村级公益事业建设一定要规范操作（只能由村民理事会操作，不得由村支部操作）。
另一份材料是今年9月20日，监利县委、县政府颁布的《关于进一步严格执行农村税改政策、严肃税改纪律的若干规定》（监发[2004]12号文件），简称“十六个不准”，这“十六个不准”全县乡村干部多数知晓，其中第四个不准是专门针对“公益事业”定的。原文如下：
不准乡（镇）、村提卯子集资。对那些急需办、大多数群众同意办的一些公益事业，如修桥、修路、新建水利设施等，要按村民自治的办法，由村民自发组织，从村民中挑选代表来办，村民委员会对资金收取使用等情况要进行监督，对违规集资的，除一律取消和清退到户外，对有关责任人给予党内严重警告、行政降级处分；情节严重的，给予撤销党内职务、行政职务处分。
正当我修改这份调查报告时，监利县以县委办、县政府办的名义下发了一个《关于切实解决三个突出问题，认真做好当前农村税改工作的紧急通知》，通知的第三个问题就是“严格规范兴办村级公益事业行为”，与前段引文类似，但更加具体明确，原文照录：
乡镇和村级组织一律不得提卯子集资兴办公益事业。对那些急需办、群众有强烈愿望办的一些公益事业，如本村范围内的农田水利基本建设、修建村级道路等，一定要在充分考虑本村农户承受能力的前提下，实行一事一议、民主决策、民主管理，本着量力而行、群众受益、事前预算、上限控制的原则，并按村民自治的办法，由村民自发组织，召开村民大会或村民代表大会，经2/3以上的农户同意并签字。同时，要推选公道正派、热心村级公益事业、有办事能力的群众代表组成村民理事会，负责公益事业所需资金的收取和使用、工程合同的签订及工程质量的监督。村民理事会对资金的使用情况应分阶段向全体村民公开，接受群众监督。在兴办公益事业中，要分轻重缓急，不能贪大求多，急功近利，不得超出农民承受能力。村民委员会要认真履行指导、协调、监督的职能，避免村民理事会在兴办公益事业中被农村宗族房头和社会黑恶势力所操纵。凡不按规定兴办村级公益事业的，将严格按照监发[2004]12号文件第四条规定，对有关责任人予以追究。
二、监利百村的积极实践
我这次调查的村，大多是各乡镇推荐的“税改后公益事业办得比较好”的村，也有少数“要办、未办、不知怎么办”的村。综合那些所谓办得比较好的村，主要有7种搞法，我把它叫“监利百村兴办公益事业的7种模式”，实际是7种“找钱模式”，其中也含“经办模式”。所谓税改后公益事业怎么办，主体是拿什么来办，说白了，就是政策不允许你收钱，你想办事业，找谁要钱？其次是谁来经办。监利县委的探索侧重回答“谁来经办”的问题，“找谁要钱”，7种模式不一定“名正言顺”，但大体上都还“切实可行”。
（一）找家乡出去的老板
之所以把这列为第一种，因为7种模式中，此种模式来钱较多。名列第一的要数桥市镇长垸村在深圳做股票生意的吴老板。近两年，他个人出资170万元，修建了一条桥市镇直通他老家长垸村的公路，全长6.5公里，宽3.5米。村里未出一分钱，并且坐收乡村公路上级配套奖励资金30万元。另外，他还投资13万元，完成了长垸村涵闸改造；投资3万元，修了他所在小组的公路。这位吴老板承诺：今年年底再投13万元为全村老乡家家户户安装闭路电视；投资10万元作村级人才启动资金。如果能请到专家为该村设计发展规划，他准备分三期共投350万元。长垸村村支书贺兰山高兴得不得了，四处托人请省市专家来帮他谋划。
这方面比较有影响的典型不少。福田寺镇老榨村出去的西南交大陈教授，一次性捐款10万元给家乡修路。柘木乡柘木村出去办工厂的博士刘锦成，捐40万元给家乡修路、办学校。每个乡镇都有这方面的例子，比较集中的要数网市镇和龚场镇。网市镇和龚场镇两地外出划玻璃的特别多，几十万上百万的老板多，他们已在全国玻璃行业呼风唤雨、主宰沉浮。这些人回报家乡也比较丰厚，这两个地方的村一级公益事业依靠他们发展较快。网市镇三关村户户都通水泥路，家家都有闭路电视，通水通电，生产条件也好，生活都很富裕，村头村尾到处可见老人们背着手悠闲地散步。像这样的村，网市还不少，都是沾了在外老板的光。网市镇里修大市场，找玻璃老板集资80万元。镇委书记外出筹资，老板们用飞机接送，坐的是奔驰车，住的是总统房。网市这几年镇里集资，村里集资，组里还集资，反正外面老板多的是，银子大大的有。扒头村找外地老板集资搞了四次，修路、办学校、办水厂、建市场、通电话、通电视，好事做了不少，村支书黄孝廉说：“实在不好意思再去找了”。杉树村去年修一条2.3公里的水泥路，原准备找全村所有在外地的老板集资，玻璃大王贺辉武闻讯后，愿意独资建设，投资30万元，镇里为此发了他一块奖牌：“社会公益事业贡献奖”。该镇近些年每年开一次这样的表彰会。
（二）找家乡出去的干部
周老嘴镇大李村眼下又准备修路，资金来源是三个一点，其中一点是在北京某部工作的老乡李某答应10万元，年底到账。村主任李兴全咧着嘴乐哈哈地告诉我，前年也找他搞了10万元。
网市镇新河村支书贺道美同样高兴地跟我说：这两年村里得亏在市里工作的贺老乡，解决了20万元，村里修了一条1500米长的主道。
网市镇公道村在省里工作的郭老乡一次性为村里争取40万元资金，修了一条2000米长的水泥路。
汪桥镇李湖村支书李和平上任两年，搞了几件大事，去年筹资52万修了一条4公里的公路，其中一部分钱就是找几个在外工作的领导争取的。在外当官的出了钱，在家中奖的也不落后，有个叫和子的农民摸奖中了500万，也给村里捐出2万元修路，村民笑他是“达到干部的境界，享受干部的待遇”。
柘木乡长江村村支书杨宗保是个“为群众办实事、还特别会找人办事”的能干人，他找的是县里一位主要领导，本来这个领导不是本村出去的官，因为跟这个村是同姓，攀的老乡，走的义气，找的也勤，前后找了12趟，争取资金24万元，村里拿这笔钱办了一个中心水厂。
找干部的例子不如找老板的例子多，一来监利出去的干部不多，二来当干部的有一多半并不握有实权，有一些连日子还过不去，哪里还有余力支援家乡？出外打工的能大把大把地捐钱，在外当官却一个子儿也拿不出来，这使得一些当官的在乡亲的面前抬不起头，也使得官本位的思想在民间打折兑水。笔者也当个小干部，家在监利白螺镇联盟村，联盟村里几次找我“解决一点问题”，尤其是去年联盟村的当家桥断了，群众生产生活很不方便，找我想办法，并且说邻近村在外面的干部都能争取资金回家又是办学校又是修公路，我无能为力，无言以对，以我的感受，这类公益事业找在外工作的老乡，常常使得老乡难堪。当然，有权力支援家乡又不违反政策更不从中牟利，这样的事应该办，用我老家村支书余乐心开导我的话说：“当年毛主席还修韶山灌渠和韶山铁路呢，谁不为家做点事。”）
（三）找蹲点的领导
这种类型用“找”字可能不恰当。一般来说，稍微好一点的单位和稍有权力的领导下去蹲点，都愿意为老百姓办点看得见摸得着的实事。
程集镇四车村、南桥村有两位市领导蹲点，两个村依靠领导关怀支持，分别投资了30多万元各修了一条2.5公里的村级油渣路。
周老嘴镇七台村是省直一家机关的扶贫联系点，村支书傅孝平抓住这家财神爷不放，一次性争取扶贫资金15万元，修了一条上街的路，1500米长。此外，又零星地争取了两笔资金，每次2万，解决了村里进组的路。
棋盘乡桐梓湖村，2003年新建卫生厕所50个，垃圾池50个，铺设彩色地板人行道2500米，加宽桐梓湖公路2500米，添置路灯50盏。今年，投资55万元的水厂正在建设中，投资12万的通组公路，已完成路基工程。他们准备三年再投入115万，完成“四通四改”，建成无公害水产品示范基地和自然生态保护村。这么多的投入，钱从何处来？从领导来，从上级来。桐梓湖村是全省文明新村示范单位，省市县三级不少部门倾情投入。
监利这次百名机关干部下村当第一支书，半个月不到就出现了一批为村里办实事特别受群众拥护的先进典型，第一个是邮政局的干部，包的是新沟镇新南村，主要成绩是一下村就争取到邮政局资金投入，维修了已经毁损的新南大桥，为老百姓解决了生产生活的一大难题。一同到新沟任职的另一名农业局干部，工作特别认真，就是差点“干货”，自己老觉得“不好意思”，该村支部书记说得挺实在：“下乡蹲点，送政策送技术，最好还能送钞票，农村工作实在，农民需要实惠，所谓人缺思想地缺肥，村办事业缺的是人民币，蹲点的领导最好能带一点来。”
（四）找政策
周老嘴镇和程集镇是省级贫困乡镇，每年沾政策的光，可以办一些公益事业。像程集镇这两年修了一条主公路，72万元，多半是上级支持的。周老嘴镇这次又争取了一个重头项目：农田高产示范区项目，涉及到几个村，估计投资上千万。柘木乡付桥村争取到一个国家土地改造项目，自己不花一分钱，全部由上面拨款。桥市镇血黄村争取上级政策，把全村的农田改造纳入国家万亩优质稻基地建设，得到国家投资20多万元。前面提到的桥市镇长垸村吴老板投资修公路，公路验收达标，他们又可以从配套政策上得到30万元，又可以做成一笔不大不小的公益事业。全县所有村级修路达到标准的都能享受一公里补5万元的政策配套资金。柘木乡、尺八镇、上车镇、红城乡等几个沿长江边上的乡镇因为长江干堤整险加固挖田较多，得到了应有的政策补贴，老百姓分了一部分钱，村集体也办了一些公益事业。其他如民政、扶贫、文化、广播、电视等方面也有一些好政策下乡，会钻会找的干部总能先得、多得一些实惠。这似乎印证了农村的一句俗话：早起的鸟儿有虫吃，好哭的孩子有奶吃。
这种争取政策兴办公益事业的事，村一级可能要被动一点，乡镇和县一级主动一些。今年监利县乡村公路建设全面启动，县里在争取大政策倾斜，这些大政策包括国债交通建设项目，中部崛起战略，粮食生产区基础设施建设以及省委、省政府提出武汉市和江汉平原率先实现交通现代化等。监利县委、县政府于9月5日召开专题会议，研究如何争取政策改变监利落后的交通状况，会上制订了监利交通发展的近期目标，即新建通乡二级公路200公里，县到乡镇所在地公路基本达到二级公路标准，新建三级油路100公里，乡镇与乡镇之间连接公路基本黑色化等。有县里这一个争取政策的规划引导和拉动，全县乡村公路建设已呈热的趋势。
（五）找企业
找企业有两种情况，一是找办在村里或村边上的县乡企业。想办村级公益事业，找他们支援一点，或者叫“敲”一点，这些企业和他所立足的村相互依赖发展，做点贡献应该。这在全县不普遍，因为监利工业一直“短腿”，有企业和有能力支援村办公益事业的企业太少了。新沟的银欣可算得上一枝独秀。他们为新沟镇、为企业周围的村包括他们设在其他乡镇的分厂，为所在乡村都做了一些公益事业投入。其他如容城、朱河，因是工业老镇，也有这方面的不多的例子。桥市镇血黄村地处湖区，村支书唐爱林笑称：“一直是春风不度玉门关的地方”，这一次“忽如一夜春风来，两树梨花接连开”，一树梨花是前面提到的争取20万元万亩优质稻基地投入，另一树梨花是随岳高速公路过境，唐爱林以施工须有好路走为由找施工单位，已基本达成协议“以施工单位投资为主体地建设村级新交通”。施工单位老总笑说：“血黄村厉害，过路企业都不放过”。
另一种情况是依托村办企业收入或其他经营收入兴办公益事业。这样的村不多，监利县778个村总负债41102万，负债100万元以上的村82个，10万元以下的村106个，只有40个村基本无负债。我在走访的近百个村中，只有三个村可以自豪地说：“我们是用村里的企业积累为群众办好事。”这三个村一个是柘木乡长江村。长江村靠近长江，靠江吃江，村集体有一只摆渡船，那是一根摇钱树，还有200亩芦苇，那又是个聚宝盆。群众在大江两岸做生意，都还富裕，村里房屋排了队，水泥路进了门，“老婆婆下雨天穿绣花鞋串门”。村办小学修的“小巧玲珑，有欧洲情调”。村办水厂，可供3000人吃水，全村只有660人，外村沾了一多半的光。现在村里还有60万元存款，所在的柘木乡还借了他们几十万元钱。
另一个是汪桥镇上坊村，也有一点交通优势。它是几个乡镇的交叉口，有一条小街，这个村的支部书记李盛明，当了11年村干部。这两年，村里改造了低湖田，花了1万元；铺了一条油渣路，贴了2万；办有线电视，村里贴了7万；每个组新配了一台电动机，用了2万；修了一座桥，5000元。事情办得比较多，也办得比较好，钱从哪里来，群众都晓得：“卖土地卖的钱”。村里有一片原来办轮窑厂现在倒闭的闲置荒地，村支部在这片荒地上大做文章，一开发二炒作，第一次卖出14万元，第二次卖出37万元，还可卖几十百把万元，李支书笑说：“房地产涨得特别快，现在一个台基卖3万还争的打架”，办完这些公益事业，村里不欠一分钱的外债，村里账上还存28万元的现金，农户还欠村里9万元的债。
第3家是朱河镇城建村。城建村依小城而建村，村支书杨立明当了17年书记，7年村主任，7年小队长，是村里“长了毛的元老”。去年他“发了一大作”，为村里修了29条路，“所有角落都修进去了，水泥路修到大门口只可惜不好修上楼”，这29条路全长4446米，宽3.5米，没有要求老百姓出钱（道路竣工庆典时，一部分老百姓自发地送了一部分钱），总投资98.64万元，其中村里投资70万元，组里投资28万元。钱从哪里来？村里有几个小企业，组里也有收入来源，这些年村组干部“节衣缩食”节约和积累了这笔钱。
城建村的公益事业有别于全县，应该说是规模和品位上了一个档次，尤其是品位。小学生读书全免费。大学生读书有补助，每人每年1500元，村里现有大学生27人。老年人发奖金，全村70岁老人69人，每年春节每人发100元的长寿奖。退休村干部有补助，村退休干部6人，每人每年1280元。杨支书告诉我，从今年开始，准备搞一个老年人三级保险，“不用国家保，我们自己搞”。村里60岁以上的老人现有191人（老的比小的多，全村14岁小孩只有123人），村组户三级出资各三分之一，保每月生活费40元。估计村里每年要出8万元钱，这8万元钱已有了着落，他们正在筹备在开发区建一栋房子出租，14间，6000元1间，每年可收8万元，这栋“老年人保险楼”又是一大公益事业，并且是有层次的公益事业。
（六）找“一事一议”和“两工”
实际上，找一事一议和两工也是找政策，因为它是专门的税改政策，把它单列出来，是为了说得清楚一些。
湖北省委、省人民政府《关于开展农村税费改革试点工作的通告》（2002年6月21日）第三条规定：村内兴办集体生产和公益事业所需的资金和用工，不再由农民固定承担，实行一事一议，民主决策，上限控制，监督使用。筹资额每人每年最高不得超过15元，筹劳每人每年最高不得超过10个标准工日。
《湖北省村级范围内筹资筹劳管理办法（暂行）》第五条规定：下列项目所需资金按规定途径解决，不得以兴办村级公益事业名义向村民筹集资金：1、农村义务教育、中小学危房改造、计划生育、合作医疗、初级卫生保健、优抚、民兵训练、乡级道路建设。2、村级干部报酬，五保户供养，村办公经费等。第六条规定：全省用3年时间逐步取消统一规定的劳动积累工和农村义务工，2002年每年农村劳动力承担劳动积累工和农村义务工最高不超过22个，2003年不超过15个，2004年不超过10个，2005年全部取消。第7条接着规定，两工取消之后，仍需向农民筹劳的，每个劳动力每年承担劳务不得超过10个标准工日。
上述文件政策写得很清楚，村级公益事业只能在一事一议和两工中解决。对于一事一议，有明确的要求，有事才议，议后报批，批后执行，专款专用；对于两工折资，中央和省里文件也规定得很清楚，不能强行以资代劳，除防汛抗灾经县人民政府批准外，不能跨村使用。两项筹资筹劳都要本着“量力而行、群众受益，事前预算，上限控制”四句话原则进行（农业部印发的《村级范围内筹资筹劳管理暂行规定》）。国务院为此专门制订“三个不准”，其中两个不准是：不准超范围、越标准进行一事一议，筹资筹劳，不准在农业税及附加和一事一议之外对农民进行任何形式的摊派和收费（国办发[2003]85号）。
上头的文件规定得严严实实、滴水不漏，下面的情况如何呢？也就是一个村的一事一议和两工究竟能收多少钱？可以办多大的事？是不是按规矩收了？收了是不是办了事？
下面是周老嘴镇5个村的调查情况：
爱华村2297人，1290个劳力，今年一事一议收了3万元，两工收了5万元，共计8万元钱。他们村用两项收入3年办了一件事，即修了一条路，4000米，花了17万。
罗家村，1506人，835个劳力，今年一事一议收了2万元，两工收了4万元，共计6万元。村里把这笔钱补贴在今年的农田改造上，疏洗了4000米的沟渠。
向桥村1368人，744个劳力，今年一事一议收了20520元，两工收了37200元，合计57720元。村支书雷运章说，这两笔钱只能维持修整旧有的公益事业，比方说修补桥梁和路面，修整涵闸和沟渠，搞新建设远远不够。他们村有4件事急需要搞，一是修了4年的碎石路要重新翻修，二是全村的老沟要疏洗，三是全村26座桥洞涵闸都已老化，还是1972年建的，今年只整修了3处，其余的17处估计要花20多万，四是想办一个水厂，要60万元。完成四件事需要上百万的资金，靠一事一议和两工“做胡椒都不辣”。
七台村1189人，702个劳力。今年一事一议收了1.5万元，两个收了3.5万元，合计5万元。这5万元贴在今年多方投资的村级道路建设中。
大李村，1673人，898个劳力，今年一事一议收了2万多元，两工收了4万元，合计6万多元，这个村近两年的道路建设工程量大，两项资金都补贴进去了。
周老嘴镇的两工都已折资收取，其他乡镇有的已收了，有的还未收。全县也有少数村不收一事一议或两工。
手头有一份监利县2004年劳务负担总表，全县21个乡镇（两个农场在外）农业人口95.2万人，劳动力51.6万个，一事一议总收入1364万元，人平14.3元，两工489万个，劳平9.5个，按每工5元折资，两工应收2447万元。全县一事一议加上两工斥资等于3811万元，平均每个乡镇181万元，平均每个村48986元。
一事一议和两工平均每村48986元，这是应收的，实收情况有差距。监利县有三分之一农业劳动力出去打工，有四分之一的农业人口在外面，收这两笔款子非常难，一般的村能收60%差不多。60%是多少，平均每个村是29391元，这笔钱能做好大一件公益事业呢？修村级油渣路只能修200多米，修村级水泥路只能修100多米，修个简单的人行桥还可以，修个自来水厂，少说也得10年积累。这笔钱理论上是要专款专用，实际上不大可能，钱上面又没作标记，收起来后哪里要得急就往哪里按了，一部分村用在村三项开支里了，一部分村用来还债和抵了任务，真正用在公益事业上的并不很多，这也就是当前税改之后农村公益事业大多处在停滞状态的症结所在。白螺镇高黄村支书彭训清就此编出一首顺口溜：钱少不够用，专款未专用，户里收不齐，村里防空洞（债务亏空）。
税改政策里还有一个可用于公益事业的资金来源，不过，只是一小部分，附在一事一议和两工政策之后说一下。鄂农税费改办[2003]14号文件指出：村级机动田缴纳的农业税正税必须统一入财政金库，由财政预算统筹安排，具体安排，可以适当增加村级运转及村级公益事业建设方面的支出。政策里的资金好像只有一点点，但是，实际工作中，少数村正是利用机动田收入来兴办村级公益事业。监利沿湖乡镇分盐镇、棋盘乡、福田寺镇、毛市镇、柘木乡、白螺镇、朱河镇、桥市镇等十几个地方，村里机动田相对多一些，有的村机动田面积大于计税面积，这些村的机动田收入有一部分用在公益事业建设上。
（七）再找群众
第六条找一事一议和两工已经找过了群众，农民该交的交了，乡村该收的收了，税改政策规定，凡是没有政策依据、村级自立名目向农民收取的各种费用一律取消（鄂办发[2000]29号），也就是政策之外，不得再有任何形式的摊派和收费。那么，怎么还可以再找群众收费呢？——这正是值得我们研究和讨论的地方。
先看实际情况：
有一种情况，说是公益事业，其实是群众的私益事情，群众愿搞就出钱，有的是村干部提卯子，有的是群众代表提卯子。比方说装有线电视，装程控电话，小组内部户与户之间清沟筑埂，从组级公路到农户门口的路或者从村级公路到小组的路等等。网市镇新河村今年装有线电视，村里把总线牵过来，农户谁愿装谁出330元的装机成本费和收视费，村里管施工人员的生活，今年上半年装了80户，估计春节期间还可装上百户。监北很多村装有线电视，大都是户平出资300元以上。汪桥镇上坊村集体经济厚实一点，他们的有线电视入户，每户只收100元，村里贴了7万元。网市镇大潭村办有线电视，由一个体老板出面，他投资3万元，已完成进村工程，谁要入户谁交钱给他，村里只负责监督，保证收钱标准不超过邻村。
桥市镇血黄村改造低湖田，分上片和下片，上片是个水袋子，有一片千亩湖荒，需要改造，村里牵头，作规范，请挖机，农户想搞的就出钱，“姜太公钓鱼，愿者上钩”。先后有16个农户报名参加，多的100亩，少的35亩，农户筹资16万元。出钱的都乐意，因为收入成倍增长，有利可图，未参加的农户也无意见。
周老嘴镇罗家村10组和11组都种的低湖田，11组的10户农民自发组织，“哪个不出钱就赌咒”，个个同意，请本组当村主任的罗必忠出来牵头，另选罗必春、杨礼必、罗必灿三人参加签合同和监督质量。10户出资1.1万元，疏洗1300米水沟，整修穿田路，11组还有一些农民在外打工，他们现在不参与出钱，如果回来种田，按每亩10元出给现在转包他土地的农户，大家都同意。邻近的10组由于农户人心不太齐，有的愿出钱有的不愿出，只收了3000元，疏洗工程只能搞一小段，老百姓栽秧割谷十分不便，本组农户对此意见较大，牢骚较多。不过，村干部准备今年下半年帮他们组织一下，解决未完的工程，前提是：农户愿搞就出钱。
另一种情况是稍大一点的公益事业，群众要求强烈，也愿意出钱，村里按程序开好干部会、党员会、村民大会和村民代表会，大多数签字同意，然后由村干部或由群众代表出面集资办事。
据我调查，由群众代表出面办事的村有20来家。整个程序操作比较规范的有上十家，每一家的整个过程我都作有详细记载。这里我举几例。
周老嘴镇大李村，我到这个村已去过2次，第一次去9月24日，村里正为修路出资上片下片群众意见不统一。村里作三年公益事业计划，每年亩平20元，三年交60元，上片要求分三年交，下片要求一年交，相持不下。第二次去是10月26日，村主任李兴全说：“按群众意见办，上片收20元，下片收60元，全村一盘棋（规划），分成两步走，出钱多的多修路，出钱少的少修路。”李主任介绍，1200米的公路已修好，花了14万元。这个月23号，群众代表又与工程队签了1公里的修路合同，10万元造价。原定今年修7座桥，还需8万元钱，群众不同意，说好事慢慢做，算了，明年再说。整个公益事业，村干部不插手管事，全村群众开了两次大会，代表会开了多场，大家选村民李诗玉当理事长，选李明立管财金，李明美当出纳，李昌年管施工，这四个人是村民都信得过的公正人。四个人都不拿工资，李主任说年底可能会跟他们补一点钱。村干部起一个监督、撑腰和出面向上级争取经费的作用。
汪桥镇李湖村今年修4公里油渣路，造价52万，村干部也未插手管事，对外争取捐款和对内找群众集资，包括整个工程从签合同到施工、监工到竣工验收，都是村民理财小组办的。村民理财小组由干部大会、党员大会、村民大会三个大会选举产生，大家一致推举两位退休老支书李雨林、李雨平和村民李昌红为理事长，三个人分工明确。全村14个组，3个组未参加集资，因为不受益，11个组群众都签字同意交款，每亩20元，每人40元，一共收了10万元，几天之内就收齐了，无一起扯皮拉筋现象。
该镇毕家村今年已修了一条2.7公里的公路，投资45万元，上面争取16万元，老百姓集资24.8万元，亩平80元，由村民理事会举办，老支书李道勇当理事长，理事会里分下料质量监督组，组长张国炳；施工质量监督组，组长李万根；收款组，组长张国祥。每组3人，共10人。
朱河镇城建村村民理事会是我调查中认为为民办事最负责的理事会。虽然这个村修路没有找群众收钱（只收了一些人情钱），但这个村民理事会值得一说，在此一并提及。这个村公路修建监工管理非常严格，工程完工后，他们和审计人员一道查出整个工程面积1.27万平方米，应用崇阳水泥978吨，实际用量少了18吨，每个平方少用3斤，为此他们与施工方谈判，各担一半责任，施工方退出承包款2300元钱，村里每平方承担1.5斤损耗。工程管理熊先春说：“我自己修的路，我保证走完我这一生路都不会坏。”特别要说到的是，村里修路，街上几个油子哥想方设法要来承包，村支书说“我说了不算，群众说了算”、“除非打死我，才修油子路”。
农村公益事业群众代表办，这是监利县委正在探索的一个模式，目前，已有少数村正在实践，所以我举例多一点。至于说有的村干部在税改政策之外提卯子找群众集资办公益事业，为税改政策所不允许，也违背了监利县委的“若干规定”，应予纠正，还应该处分相关责任人。
三、基层干部的一些看法
这趟调查，主要了解作法，顺便听些看法。这些看法有正面的，有侧面的，有些甚至是消极的，我一并“原声记录”，以供领导“兼听则明”。姓名我就不点了。
我与上百名村支书村主任还有部分县乡干部交谈，或者叫讨论，主要围绕三个方面。
一是公益事业要不要办——
多数回答是肯定的，并且非办不可，不办不行。
周老嘴镇罗家村11组为什么群众自发地每户出上千元洗沟，因为那个组的农民长期“干的是牛马活”。那是一个低湖的锅底，淤泥齐腰深，农民割谷要带两个大脚盆，“谷把子”只能下在脚盆里，捆好一个再放到另一个脚盆里运出去，一人割一人运。运上田埂的“谷把子”要担出去，有600米远，担回家，还有5里路。农民只能等下大雨，下大雨后上游来水了，用船装好，再套上牛拉出去，拉到村里的沟里再往家运。解放这么多年，农民还在这样种田，真的是当牛做马，苦不堪言。村主任罗必忠问我：你说这样落后的生产环境要不要改善？
我到桥市、汴河、柘木、分盐、白螺几个沿湖乡镇跑，那里的老百姓对办水厂特别感兴趣，舍得拿钱出来。为什么，现在去看最能看出答案，好多河里塘里泡的是黄麻，臭烘烘的，老百姓就在那河里塘里洗衣服，淘米洗菜，直接饮用，没办法啊，一捆麻可以污染一条河，一条河要供养几百人。农民们说，春天喝肥水，夏天喝渍水，秋天喝麻水，冬天喝黄水，一年四季喝苦水，干旱起来还没得水。监利有些地方，老百姓为什么血吸虫病多，小伙子参军体检为什么肝炎多，有的村庄为什么癌症病人特别多，老百姓说都是这苦水臭水惹的祸，我不知道这说法科不科学，桥市镇副镇长李万发问我：你说，像这样恶劣的生活环境要不要改善？
网市镇扒头村一条大河拦在村头，无桥过河，只能摆渡，老百姓生活极不方便，这里曾经淹死过3个年轻女子，扒头村虽然外出打工人员多，发财的多，但靠群众集资根本修不起这座大桥，你说怎么办？村支书黄孝廉问我：这样的危险的生命（生存）环境要不要改善？
白螺镇毛桥村老百姓不愿种田，粮价好也不愿种，一级田每亩25元都无人包，为什么？路没修通，谷子运不出来，贩子进不了村，村里村外粮食总有几分钱到1毛钱的差价，去年修了路，田就俏起来了，100多亩荒田120元一亩还抢着要。
柘木乡薛坛那一片有9个村，去年前年，9个村支书联手不交乡里税费，为什么，没有路出来，老百姓不跟村里结账，村里也就没钱跟乡里结账，症结就在这条路上。村干部说：“怨声载道那个道就是我们薛坛道”。今年柘木乡借助修防汛公路的好政策，开修这条“怨声道”，今年税收结账，这个片交款最积极，柘木乡因此而一改上十年玩尾巴耍赖皮的习惯，一跃成为全县上交税款先进单位。
也有一部分人说，暂时不要办。
有的村干部说：国家搞税改，好不容易把负担减下来，正在寻求长远的稳定的减负机制，那么，这个时候，公益事业放一放。减负绝对重于办事，办事肯定影响减负，权衡轻重，暂时不办。
有的村干部说：要急办的事前几年不搞税改就该办了，不急办的事这些年未办，甚至几十年几百年来都没办，又何必挤在这关键口子上去办，几十年几百年也这么过来了，暂时不办没问题，农民想得通，办是为他好，但要他出钱，不办为他好，不要他出钱，他往往选后者，关键是把道理跟农民讲清楚。
有的村干部说：办要踩红线，可能冒风险，何苦呢，上头处分你，下头还怨你，这就像老鼠掉在风箱里，又像猪八戒照镜子；还是不办好，老百姓说你这个干部本分，上级表扬你忠诚，好比媒婆嘴巧，上下两头讨好。
有的村干部说：国家不允许我们搞，县委不相信我们搞，群众代表谁愿搞谁搞，反正我不主张搞，也不反对搞。
有的村干部说：税改之后，村干部减少了，工资待遇降低了，一类村支书一年也只拿4200元，三类只拿2600元，抵不得人家出外打工的个把月，喝点清清粥，享点清清福，何必自讨苦吃，自寻烦恼。
还有的村干部说：主张搞的村干部，并不一定都在为老百姓考虑，还不是想沾一点油，不想喝汤谁往锅边站，不想吃瓜谁往菜园跑。
二是公益事业谁来买单——
一种说法是：国家应该买单。
小干部开口说的却是大道理，他们说：党的十六大指出要全面建设小康社会，没有农村的小康，就没有全国的小康，建设是要投入的，农村的公益事业关系到农村小康的进程，也是农村小康的标志。这几年，国家花那么大的精力和经济搞税费改革，国家贴了那么多钱，公益事业包括村级债务这些问题，是整个税改通向成功的最后一座桥，国家应该投资这最后的工程。以胡锦涛为总书记的党中央一上台就提出要有科学的发展观，湖北省委提出要统筹城乡经济发展，武汉市委提出要以城市居民的待遇来对待农民，那么，农村公益事业就应该像城市的公益事业一样，由国家买单，国家为城市的发展买了多少大单子，应该为农民的基本的生产生活买些小单子。胡总书记今年5月上旬在江苏考察，要求党和政府“四个多干”，多干群众急需的事，多干群众受益的事，多干打基础的事，多干长远起作用的事。投资农村公益事业，就是解决群众急需和群众受益的问题，就是解决当前农村根本性的、长远性的、基础性的问题。国家要像解决长江黄河的问题一样，像修京九铁路、西藏铁路一样，像投资嫦娥奔月工程一样，解决农村公益事业问题。上层要搞活，基层要稳定，入地的投入舍不得，上天的投入靠不住，所谓民可以载舟，民也可以覆舟，其实民谁想覆舟呢，民只想乘舟，只是划不动这沉重的舟，还是要靠国家出大力，国家应该拿出这笔钱，这是培植国本政基的必须投入，这是党实践自身宗旨、巩固执政地位的必要投入。——这些话不应该说是官话、空话、套话吧。
乡村干部说要国家买单，指的是乡村公益事业，而国家最应该买的是县单，是大单。监利县水利局局长说：“县级大型公益事业，比方说农村水利基础设施建设，也只有国家买得起单。水利是农业的命脉，国家如果不买单，农村农业农民三样生命就没有保障了”。据统计，监利县有一级泵站12处，装机60台，总容量38720千瓦，二级泵站320处，装机600台，总容量54099千瓦。这些泵站都是大集体时修的，最早的有了31岁，最迟也有21岁，都已严重老化，有的早就应该退休了，但都在带病坚持工作，甚至是重伤不下火线，隐患重重，危险频频。要维修一级泵站需1.5个亿，维修二级泵站需3个亿。没有这4.5个亿的投入，监利县的抗旱，尤其是排涝就很困难，目前全县有49万亩农田排涝标准只在五年一遇以下。上头政策是好，下面增收难保，监利农村经不住一夜大雨，监利农民一眼望着共产党，一眼望着老天爷。没办法啊，4.5个亿，95万监利农民负担不起，3000万预算赤字的监利财政更拿不出，只有靠国家。
一种说法是，农民应该买单。
水利局局长说的大中型水利设施建设是大单，大单要等国家买，包括中单也要国家买，那么，小单呢，农民门前屋后的小单呢？国家总不能全包了吧，国家也不富啊。再说，这么多年来，农民的事一直是农民自己办。你要吃水，你要亮电，你要看电视，你要骑自行车下田，你要穿皮鞋串门，你就得出钱，一如你做房子，娶老婆，添家具，做姑爷、舅爷，办年货，你都得自己出钱，你总不能指望国家和集体吧。这是其一。其二，农民的负担减轻了，国家的惠农政策增多了，农民应该对国家有所贡献，应该对自己负点责，农民出点钱办自己的事，出得起也应该出。其三，很多农民欠村里的债，这笔钱应该收，不收大多数农民有意见，后来的收款工作不好开展，民风也随着搞坏了，这笔钱收起来，可以满足今后一段时间兴办公益事业，至少可以补贴一事一议和两工之不足。其四，兴办公益事业，改善生产生活环境，农民借此可以更快的奔小康。现在出几个钱，实际上是为了更多地收获，这是农民自身求富求发展应该和必须的投入。
还一种说法：有能力的乡村集体也应该买单。但目前的村级集体经济大多是零经济和负经济，前面说了监利县778村只有40个村基本不负债，全县21个乡镇只有一个不负债。乡和村没有能力买单，甚至没有能力赊单。另一方面，随着国家税改政策的落实，村级买单兴办公益事业的能力越来越不足。省税改办对全省37村的调查统计，税改后减幅最大的是生产和公益性支出，减幅达74.5%，其次是行政管理性支出，减幅达51.84%，再其次是部门集资摊派性支出，减幅为34%，第四是工资性支出，减幅为32.06%。税改后的村级两项收入（附加和转移支付）只能基本满足村级三项开支（两项收入占三项支出的86.69%）。不足部分不得不挤占一事一议、两工和村组排涝费。而一事一议、两工本来很少，又不可能收齐，监利县村平可收60%，3万元不到，省里统计资料上说村级一事一议平均实收10141元。如此看来，村级集体为公益事业买单不现实，集体买单只能算一种说法，或者叫一种期待。
三是公益事业谁来承办——
大多数村干部同意监利县委的意见，认为“农村公益事业交给群众代表办”是件好事。它符合民主发展的方向。十六大提出：健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。这是党中央的决定，也是老百姓的呼声，这是社会主义民主发展的重要内容，也是全面建设小康社会的必然要求，这符合老百姓的根本利益，也有利于党风廉政建设，更密切党群干群关系。在公益事业建设上，应该按照中央国务院办公厅《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》去执行，保障农民群众的知情权、决策权、参与权和监督权。
监利县目前十几个村比较成功的实践证明“农村公益事业交给群众代表办”是可行的，农民拥护，村干部也欢迎。
也有少数村干部想不通。我们在周老镇、白螺镇等地与村支书讨论这个问题时，大家争论得比较激烈。这些同志不同意把事交给代表办，他们不相信代表有这个觉悟、能力和水平，因为他们毕竟不是干部，为什么放着党培养的党员干部不用，而去相信那些没有培训提高的代表呢？为什么放着多年建立的财会、审计包括纪检这三套体系（还有新建的双代管机制）不用，而去重新培植另一种执行和监督机制呢？既然上级组织不相信自己任命下的村党支部和群众选举产生的村民委员会，干脆让村民理事会这个组织主持村务得了。
四、值得注意的三个问题
调查监利县百村公益事业怎么在办，感觉有这么三个问题值得注意：
（一）束手无策不作为。在我调查的村中，有少数村支书觉得“束手无策”，因而无所作为，估计在这上面无作为的要占大多数。普遍不作为，这就需要我们在政策上反思，也需要县乡组织加强对村干部的引导，提高他们的认识，指导他们的方法，帮助他们寻找良策，争取有所作为。
（二）违背政策乱作为。极少数的村以办公益事业为由，村干部牵头，收历欠，搞摊派，加负担，这种现象不多见，但有。监利县在9月税改督查月中，查处过8名干部，但个别地方还是禁而不止，刹而不住，有些胆子大的村干部无视纪律，顶风作案。对这部分乱作为的干部要严厉处分，清理出局。
（三）假借规定瞎作为。个别村拿了县委的“农村公益事业交给群众代表办”这个规定，不按程序办，理事会是幌子，代表会走过场，既不申报，更未批准，就张罗开来，就开始强行收款。有的村三年大事恨不得一年办，有的村亩平收到80元，群众承受不住，或者承受得住也有怨言。这种搞法虽是为群众办好事，我把它叫做瞎作为（可能言重了一点）。我调查的村中少数几个村有类似情况。这种瞎作为有很大的危害性，歪曲监利县委的初衷，加重群众负担，将前段减负成果毁于一旦；这种瞎作为有很大的欺骗性，老百姓以为是县委要求这么搞，从头到尾蒙在鼓里，而上头检查，村支书讲得头头是道，甚至有凭有据（闭门造出来的代表会记录、村干部代写的群众签名）；这种瞎作为还有很大的传染性，一个村搞了，周围村仿效，形成规模效应。对少数瞎作为的地方，应该深入调查，指出问题，及时纠正，严肃处理，以儆效尤。
五、两点建议
（一）多元化投入兴办农村公益事业
首先是国家应该增加投入。国家不可能包办农村公益事业，但国家不能不管农村公益事业。从已经出台的税改政策看，国家对乡村这一块基本未管。转移支付的确定虽然包含乡村道路修建经费这一要素，但拨付和使用没有这个项目。国家转移支付的目标是三个确保，我觉得应该还添加一个确保：确保乡村必要的公益事业建设需要，如果没有这个确保，三个确保的第一个确保，即确保农民负担得到明显减轻、不反弹，就不容易做到，至少是在那些必须急办公益事业的地方。转移支付应该增加这笔经费。国家可以确定一个统一的标准，省里和县里再拿具体操作细则，国家和农民（或农民加集体）投入的比例可以对等，可以四六开，三七开，也可以实行奖励性投入，像奖励修村级公路那样，但国家的投入应该不低于农村必要的公益事业经费的三成。也可以这么分：必要的农村基础设施建设或者必要的农村社会公益事业建设这两块选一块由国家负担，另一块由农民（或农民加集体）负担。至于大型公益事业建设如县一级水利设施的建设和维修只能依赖国家投入。
其次是农民的投入。农民的投入分两块，固定一块，即一事一议，按税改政策执行。湖北省明年取消两工，但政策规定取消之后有必要的地方还可征收两工，我认为这种提法不大规范，容易导致两工取而不消，拖泥带水，不收就绝对不准收，要收也可以加在一事一议中，现在的农民普遍不愿出工了（折资比出工划算。一个普通劳力即使在农村出一天工也赚20-40元，两工劳平10个，折资50元，只顶农民两天的工钱，所以农民愿意折资），如果两工取消不了，而加在一事一议中，适当提高一事一议的标准，这种办法简单明了，好把握，好操作，好监督。另一块是灵活一块，根据农村的实际情况，必须急办的公益事业按政策收款办不起来，农民迫切要求办，同意出钱办，再找农民收钱，收多收少让农民自己拍板，看农民的承受力。即使是人平1000元，只要他出得起又愿意出，并且不是乡村干部和财政人员收，而是农民代表收，那也不叫加重农民负担，这是我的理解，不知对不对。
俞正声同志在一次会上讲：“今后农村公益事业怎么办，家宝同志的意思是：村里很多事，一直是农民自己办。农业税改后，这些事国家承担不下来，还要办，怎么办？”我以为，国家承担不下来，也应该承担一点，因为农民比国家还困难，但是，农民应该是今后较长一段时间内农村公益事业尤其是村级公益事业的投资主体。
第三是乡村集体的投入。目前虽不大现实，但也不是不可能。乡村要在下真功、出实招、积极地、持之以恒地化解债务的基础上，一方面进一步精简机构，裁减人员，规范支出，堵塞漏洞；另一方面创新体制，转换机制，对现有公益事业的基地、设施、资源大胆拍卖，租赁、转让、股份制承包，明确所有权、放开建设权、搞活经营权、保障收益权，探索中小型公益事业建设和管理使用的市场化、民营化，甩掉集体包袱，增强集体的造血活力和功能；第三方面解放思想，招商引资，兴办企业，开辟财源，增加积累，增强实力，提高对农村公益事业投入的能力，努力使乡村集体尽快地、真正地成为农村公益事业建设的三大支柱之一。
第四是多渠道投入。监利县百村找钱的7种模式，除后两种找农民外，前五种无论找谁，只要找得上都可以找，只要不违法不违纪不违规，谁都应该出。所谓权为民所用，情为民所系，利为民所谋（有位村干部说，还加一句钱为民所花）；用老百姓的话说是建桥修路，积德行善。如此说来，监利县前5找模式还不够，还可以尝试10找、20找。这种多渠道的投入，是农村公益事业投入永远的必要的辅助和补充。
（二）规范化运作“农村公益事业交给群众代表办”
我认为，监利县委提出的“农村公益事业交给群众代表办”是个好办法，至少是又一种好办法。由乡村干部提卯子办农村公益事业，是个传统的办法，也是好办法，只要不违反税改政策，两法都可以选用，也可以合用，因事制宜吧，比方说跨村的甚至跨乡的大一点的公益事业还是乡村干部领办得好。这里我想就“村级公益事业交给群众代表办”这个办法的规范啰嗦几点：
1.公益事业交给群众代表办，应该是以不违反现行税改政策，不加重农民负担为前提。
2.公益事业交给群众代表办，不要忽视了村党支部和村委会的指导与监督作用，不要忘记了发挥退休村干部和农民党员的骨干带头作用。
3.公益事业交给群众代表办，群众代表应该是群众选出来的代表而绝不是乡村干部任命的代表，应该是正派公正、有办事能力，又懂点业务，更热心为群众办事的代表，千万不能交给宗族房头办，万万不能让给黑恶势力办。
4.公益事业交给群众代表办，乡村两级组织要注重培养和提高代表们理事的政治素质和业务能力，要规范和监督他们理事的基本程序和整个过程。
5.公益事业交给群众代表办，必须把握三个关键环节，或者说坚持三个基本原则，即事先要让大多数群众同意并签字，事中要让大多数群众知晓并监督，事后要让群众理财小组审计并公布。
6.公益事业交给群众代表办，应该有个长短规划，应该分个轻重缓急，不能贪大求多，不能急功近利，同时，好事必须都办好，千万不要办砸了。
富民之本，强县之源
——全省脱贫奔小康试点工作调研报告
在全省29个贫困县（市）中选择7个山区县（市）开展脱贫奔小康试点，是省委、省政府全面贯彻落实科学发展观、转变经济发展方式、推进湖北又好又快发展的重大战略，是加快湖北新农村建设的重大部署，是探索扶贫开发新途径的重大举措。
省委书记罗清泉在总结过去一年试点工作时指出：“试点工作时间不长，但成效明显，望进一步总结经验，加大力度，坚持不懈地抓下去。”根据罗书记指示精神，最近，省委政研室与省扶贫办组成联合调研组，深入7个试点县（市）进行了比较全面系统的调研。时值初夏，群山披翠，调研组赴武陵、进秦巴、奔幕阜、穿越大别山，一月有余，行程万里。召开了十几场座谈会，听取了县市领导、县市直有关部门和乡镇、村书记的介绍，走访了几十个乡镇和村组、几十家企业、上百家农户，山区的贫困状况让我们感到沉重，但脱贫奔小康试点带给山区新的变化也让我们感到激动，山区的发展前景和干部群众新的精神面貌更让我们感到振奋，7个试点县（市）乡乡村村你追我赶、争先恐后，恰似一幅“群山奔腾”的壮美画卷。
一、喜看山乡新变化
经过一年多的试点建设，7个试点县（市）干部群众“居弱图强、后发奋进”的思想进一步牢固，发展产业、富县富民的方向进一步明确，农业农村基础设施建设进一步加强，农民生活水平进一步提高，村容村貌进一步改观，乡风文明进一步推进。
（一）经济发展明显加快。2009年，7个试点县（市）国内生产总值达277.7亿元，比2008年增长14.5%，增速高于全省平均水平1.3个百分点；规模以上工业企业增加值64亿元，增长18.8%；财政总收入24.6亿元，增长16.4%，其中，地方一般预算收入12.56亿元，增长34.8%，增速高于全省19个百分点。比如丹江口市，立足于南水北调中线调水源头特殊地位，将转变发展方式、建设绿色水都贯穿脱贫奔小康工作始终，大力发展清洁工业、绿色农业、生态旅游，积极发展和培育生物质能源、生物医药、绿色食品等新兴产业集群，引进农夫山泉、雨润集团等国内外知名企业，培育丰华、博奥等农副产品加工业龙头企业，全市经济总量增加、增速加快，2009年县域经济排名跃居全省第32位，2008年前进12位。
（二）特色产业不断壮大。2009年，7个试点县（市）的特色产业基地面积达到388万亩，比上年增加35万亩，人平达1.8亩，初步形成了一村一品、一乡一业、一县一特的新格局。保康县充分发挥磷矿资源优势，着力推进矿化结合，大力发展核桃、烟叶、茶叶、食用菌四大农业产业，加速发展生态旅游，基本形成了以磷化工为主体、特色农业和生态旅游为两翼的“一主两翼”产业格局。五峰县大力发展茶叶产业、生态文化旅游业，跻身湖北省茶叶大县、湖北旅游强县、中国最具民族风情旅游大县和生态旅游大县。丹江口市重点发展特色产业和旅游业，已发展水果（主要是柑橘）、畜牧、水产、油茶等特色产业基地55万亩，特色产业产值占全市农业总产值的70%以上，农民收入的50%来自优势农业产业。大悟县大力推进以板栗、茶叶、花生、药材和养殖小区为主的“四板块一小区”建设，板栗面积达到81万亩，茶叶15.3万亩，花生30万亩，药材5.6万亩，规模养殖小区70个，被列入国家绿色食品花生标准化生产示范区。英山县大力发展茶叶、板栗、药材等特色产业和生态旅游业，特别是茶叶产业对农民增收的贡献率达到38.6%。通山县充分发挥旅游、矿产等资源优势，着重培育生态旅游、石材加工、新型能源等特色产业，尤其是旅游产业已经成为富民强县的支柱产业。鹤峰县重点打造茶叶、烟叶、蔬菜、林果、畜牧五大绿色产业集群，特色农产品板块基地达到80多万亩，农民人平达4亩以上，被农业部定为“全国农业标准化示范县”。
（三）农民收入较快增长。2009年，7个试点县（市）农民人均纯收入达到3462元，比2008年增长10.4%；减少贫困人口6万余人，下降8.7%。不少农户反映，“脱贫奔小康打开了思路，农民就业有了出路，产品有了销路，增收有了门路，大家走上了致富路。”英山县大力实施“五个一”工程，即每个村发展1个特色产业、1个农产品加工企业、1个农民专业合作组织、人平拥有1亩高效经济林、户平拥有1亩茶，进一步夯实了农民增收致富的产业基础。该县柳湾镇河南畈村家家户户种茶、销茶，每户每年从茶叶中获利几万元，全村80%的农户依靠茶叶经营收入建起了楼房。村民夏清明形象地评价采摘茶叶带来的收益:“一早一桶油、一天一身绸、一月一头牛、一年一层楼”。鹤峰县森林覆盖率达82.9%，生物资源非常丰富，过去由于没有得到很好的开发利用，农民“守着青山没饭吃，抱着摇钱树没钱用”。去年以来，该县把推进林业产业化建设作为农民致富增收的重要手段，壮大板块基地，培强龙头企业，形成特色品牌，全县林业产值达到3.13亿元，农民人均从林业获得现金收入1100元，仅箬叶一项每年就为农民提供现金收入近亿元。
（四）基础设施得到改善。2009年，7个试点县（市）共完成小流域治理面积529.6平方公里，高产农田建设4.19万亩，低丘岗地改造17.89万亩，实施现代农业示范项目18.6万亩，低效林改造项目8.2万亩，当年解决安全饮水人口32.5万人，新修通村水泥路1606公里，农业农村生产生活条件得到进一步改善。五峰县狠抓交通、电力、通信建设，启动了陆渔一级路建设，融入宜昌1小时经济圈；启动220千伏电力通道建设项目和渔洋关110千伏变电站改造项目，通信（移动、联通）、广播电视实现了网络全覆盖。保康县全年启动实施高产农田改造、低丘岗地改造、土地开发、公路建设、危房改造、集镇建设等基础设施建设项目229个，完成投资15.9亿元。当地农民这样描述今日的新生活“修好了致富路，种上了高产田，住上了新房子，喝上了放心水，用上了便宜电，烧上了清洁气。”
（五）村容村貌大有改观。各试点县（市）大力实施村庄整治行动，广泛开展“美化、净化、亮化、硬化”工程，加快“一建三改”和农房改造，建成了一批环境优美、生态和谐的新农村。2009年启动村庄整治519个村，改造农村危房18509户，新建沼气池3.76万口，农村面貌发生了较大变化。大悟县探索建立了“户保洁、组收集、村转运、镇处理”的卫生保洁机制，配备了卫生保洁员891人，垃圾转运员99人，垃圾清运机动车126台，新建垃圾池2300多个，新建区域垃圾填埋场20处，彻底解决了农村垃圾无人管的难题，使村容村貌大为改观。该县吕王镇刘院村，过去“房屋随意建，柴草门前堆。污水到处流，垃圾满天飞。”如今的刘院村，又是另一番景象：农民住进小洋楼，垃圾专门有人收。门前四季花盛开，后院池塘有鱼游。通山县以建设特色新村为抓手，围绕106国道、核电公路、通南公路、九宫山旅游干道等沿线村庄办示范，推进117个试点村的村庄整治和清洁家园工程，完成新建、改造村级公路1490公里，建沼气池8300口，1.5万户农民吃上了自来水，修建了115处休闲场所，建成了畈中、排楼、南林等一大批特色新村。
（六）干部群众精神振奋。7个试点县（市）大力实施“强村富民、强基固本”的“双强工程”，深入推进以卫生村镇、文明村镇、绿化村镇为主要内容的“三项共建”和星级文明户创建活动，不断完善乡村治理结构，农村基层组织建设、民主法制建设和精神文明建设进一步加强，党群关系、干群关系进一步融洽，乡风文明进一步提高，干部群众精神面貌发生明显变化。大悟县宣化店镇玄坛村连续5年举办了五届由农民自编、自导、自演的文化艺术节，既丰富了群众的精神文化生活，又有利于形成文明健康的乡风。通山县在各村成立了移风易俗理事会、妇女禁赌会、文明新风促进会，开展了“文明湾”、“五好家庭”、“十星农户”等群众性评比活动，引导广大农民形成崇尚科学、崇尚文明的新风尚。调研中我们尤其感到振奋的是山区干部群众团结拼搏、昂扬向上的精神面貌。五峰县委副书记向丽对我们说：“过去对山区脱贫没信心，工作也缺乏抓手，干部群众有点像霜打的茄子——没劲，脱贫奔小康试点工作启动后，上级领导调研勤，各个部门支持多，阶段工作任务重，风声水起，一下子把一池静水搅活了，干部群众充满激情，现在是干部比工作、比业绩，群众比住房、比收入，乡村比发展、比进步，形成了干事创业、你追我赶的良好氛围。”通山县大畈镇西泉村一块景观石上刻有这样一首诗：樱桃好吃树难栽，不下苦工花不开。幸福不会从天降，社会主义等不来。这是西泉村人民的心声，更是7个试点县（市）干部群众“奋发自强”精神的生动写照。
二、探索脱贫新经验
全省脱贫奔小康试点县（市）的主要作法和经验是，坚持一个基本方针——开发式扶贫；形成两个重要特色——整县推进、整体推进脱贫奔小康工作；实行三位一体——扶贫开发、新农村建设、县域经济发展三大战略紧密结合；突出四大工作重点——制定规划、发展产业、改善民生和发展社会事业；实施五条重要措施——高位推进、对口帮扶、农民主体、整合资源、机制创新。脱贫奔小康试点的实践，探索了山区贫困地区科学发展的新路径，谱写了我省扶贫开发史上的新篇章。
（一）扶贫开发与新农村建设相结合。省委、省政府作出开展脱贫奔小康试点工作的决定，就是把扶贫开发工作放在全面建设小康社会的大局中来谋划，放在全省经济社会发展的全局中来部署，放在全省新农村建设的难点位置来突破，并且从战略方法上把它与新农村建设结合起来，达到“整体推进、全面发展”的目标和效果。
一是扶贫开发和新农村建设一同决策。省委、省政府于2008年5月决定建立仙洪新农村建设试验区，在这个试验区工作刚刚展开的时候，省委书记罗清泉同志就在思考，除了在平原湖区搞试验外，还应在山区搞一些试验，探索不同类型的新农村建设道路。罗清泉书记和省委、省政府其他领导深入调查研究，征求各市州意见，决定在全省29个扶贫开发工作重点县（市）中选择保康、五峰、丹江口、大悟、英山、通山、鹤峰7个县作为贫因山区脱贫奔小康试点县（市）。这个试点和仙洪新农村建设试验区、鄂州城乡一体化试点、88个乡镇新农村建设试点形成我省新农村建设的多类型试验，号称“湖山城乡”四大试验，这是湖北新农村建设的经典之作，也是全国新农村建设的全新探索。
二是扶贫开发和新农村建设一同规划。规划是最能体现也是最早体现“整体推进”这一特色的。开展脱贫奔小康试点工作的第一项重要工作就是制定规划。2009年4月，省委办公厅、省政府办公厅下发了《湖北省脱贫奔小康试点县（市）工作指导意见》；随后省里出台了《湖北省脱贫奔小康试点县（市）建设总体规划》两个纲领性文件全面部署试点县。（市）经济社会、生产生活、民主文明等方面的工作。总体规划目标就是“两结合”目标，即努力把试点县（市）建设成为我省脱贫奔小康示范县、山区新农村建设先进县。按照上述两个文件的要求，省里出台了县域经济发展、新农村建设、贫困县脱贫3个专项规划和8个部门支持规划，各试点县（市）与之配套地制定了一系列规划。规划目标层层分解，一直“落实”到乡、到村，有的县甚至规划到每个农户。我们在鹤峰县太平乡调查时发现，山区农户家家都有一本《脱贫奔小康农户规划卡》，时间从2008年至2013年，项目包括家庭年总收入、人均纯收入、产业发展、基础设施建设、家居环境建设、素质提升6大类、39小项，规划得非常明确、具体。
三是扶贫开发和新农村建设一同推进。2009年初，省里成立了以省委书记罗清泉任组长的省脱贫奔小康试点县（市）工作领导小组。2009年以来，省脱贫奔小康试点工作领导小组召开了四次全省脱贫奔小康试点县（市）现场会议。各试点县（市）、乡镇相应成立一把手挂帅的领导小组，每月一次通报会，每季一次现场会，半年一次总结会，县乡村三级干部全力以赴扑在脱贫奔小康的事业上，现在“脱奔”一词已成为试点县干部群众最流行的口头语。鹤峰县委副书记张涛说：“山区抓“脱奔”，就是建设新农村，我们现在是党政级级抓“脱奔”，干部人人抓“脱奔”，方方面面抓“脱奔”，一年到头抓“脱奔””。
（二）富民与富县相结合。就是把扶贫开发和县域经济发展结合起来抓，在过去“整村推进”的基础上，更大规模、更大气魄、更大手笔地实施新的扶贫战略——“整县推进”。
一是树立富民富县的“核心”思想。省委、省政府对脱贫奔小康试点的指导思想有明确定位，指出，以促进农民增收、富民富县为核心。
二是确定富民富县的奋斗目标。脱贫奔小康试点县（市）工作总体目标前面两条是“县域经济快速发展，综合实力明显增强”；“乡村经济持续发展，农民收入稳定增长”。具体目标包括“富县富民富集体”三大块：力争试点县（市）生产总值和地方一般预算收入增幅高于全省县（市、区）平均水平，力争经过五年奋斗摘掉贫困县“帽子”；力争试点县（市）农民人均收入2009年至2011年年均增长8%，2012年到2013年达到9%；到2013年，力争贫困人口减少到乡村总人口的10%左右，60%以上的村集体经济年收入达到5万元以上。鹤峰县根据实际情况确定的规划目标是“5年内县域生产总值、财政总收入、农民人均纯收入在2008年的基础上翻一番，农村贫困人口控制在10%以内，由9.6万人下降到1.8万人。”
三是探索富民富县的发展路径。山区农民增收，一靠外出务工，二靠发展特色产业。试点县（市）大力发展劳务经济，扶持农民发展与家庭经营相适应的农产品加工业，扶持发展观光农业及特色旅游业，扎实推进扶贫开发，增加农民收入和村集体收入。“山区财政要做大，还是要靠工业化”。试点县（市）坚持“一主三化”方针，按照“布局集中、产业集聚、土地集约、生态环保”的原则，以工业园区为载体，发挥资源优势，把发展特色经济、现代农产品加工业作为加快县域经济发展的重要途径。一些县限于山区交通、地理等客观条件制约，引进企业困难，市里帮助他们在大城市设立工业园区，这一做法被称为发展“飞地经济”。五峰县抢抓省、市直相关部门和兄弟县（市）帮扶机遇，在宜昌开发区建设五峰扶贫工业园，已有一家企业落户，又在枝江市工业园区内筹建对口帮扶五峰工业园。保康县在巩固本县四大工业园的基础上，又在襄樊市余家湖建立10平方公里的保康工业园，去年底有5家企业入园，计划通过五年努力，完成投资100亿元，实现产值200亿元、税收10亿元。省领导称赞他们是园区经济和飞地经济“内外发展、比翼双飞”。
（三）开发山区资源与发展农业产业化相结合。产业是脱贫之基、富民之本、强县之源，可以说是试点工作成败的关键所在。7个试点县（市）具有明显的山水资源、矿产资源、物种资源和旅游资源优势，开发山区资源与发展农业产业化结合起来，实质是走有山区特色的农业产业化之路，这是扶贫开发也是山区新农村建设的一条主道。
一是把发展产业放在扶贫开发的首要位置。罗清泉书记在脱贫奔小康试点县（市）领导小组第二次会议上强调，坚持把发展产业摆在试点工作的首要位置。省委常委张昌尔同志在领导小组第四次会议上要求，牢固树立产业第一、产业扶贫、产业强县的理念。全省脱贫奔小康试点工作领导小组一年多来开了四次大会，有两次会议都是以发展产业为主题。
二是发掘山区资源发展特色产业。资源是优势，特色是竞争力。7个试点县（市）努力做到挖掘和利用资源、创造和放大特色。五峰县充分发掘资源优势，集中精力“两手抓”，一手抓采花毛尖的深度开发，着力做大做强采花茶叶产业；一手抓生态旅游开发，着力打造湖北生态旅游精品景区，柴埠溪峡谷景区正在全力争创国家“5A”级景区。英山县靠山吃山，做大做强茶产业。通山县资源优势大，特色产业多，县委书记曾国平把它概括为“五石四电三特两景”。五石：大理石、硅石、石灰石、钒石、白云石，每种石材都是一大产业；四电：核电、风电、小水电、抽水蓄电，5年后县税收将达到10个亿；三特：楠竹、油茶、巴茅草，以巴茅草为优质饲料的我省最大的万头现代奶牛牧场正在建设中；两景：九宫山和隐水洞，一山一水旅游生意火爆，带动“农家乐”休闲产业蓬勃发展。
三是着力发展现代农产品加工业。发展现代农产品加工业是加快推进我省农业产业化的一项战略重点，更是山区脱贫奔小康的一个着力点。7个试点县（市）紧紧围绕农业和农村经济结构的战略性调整，科学规划、合理布局，重点发展以茶叶、板栗、药材、柑橘为主的林特产品加工，以魔芋和食用菌等为主的特色蔬菜加工，以肉类为主的畜产品加工以及水产品加工。
四是壮大龙头企业。龙头企业号称农业产业化的“火车头”。7个试点县（市）按照标准化生产、产业化开发、规模化经营的思路，集中打造一批市场竞争力强、辐射带动力大的骨干龙头企业，重点在茶叶、水果、特色蔬菜、水产品等产业的龙头企业建设上实现突破。做得很成功的有湖北采花茶叶有限公司，已经成为全国农业产业化龙头企业，“采花”商标成为中国驰名商标。
（四）改善民生与促进乡风文明相结合。扶贫开发，以人为本；改善民生是扶贫开发的突破口，也是深得山区群众拥护的民心工程、德政工程。把改善民生和促进乡风文明结合起来抓，基层干部称之为大山深处的一场深刻革命，这场深刻革命不仅带来了新家园和新环境，也催生了新精神和新风尚。
一是优先投资开展基础设施建设。试点县（市）主要办了四件事：第一件事是修路，加大试点县（市）通高速公路或通山区一级公路建设力度，加快通乡通村公路建设，鼓励和支持有条件的地方修建通组路。第二件事是强化农田水利建设，以土地整理为平台，每年每县建设高标准农田2万亩。第三件事是加大村庄整治力度，把村庄规划、民房建造、“一建三改”、发展庭院经济工作一起推进。第四件事是加速解决农村安全饮水困难。这四件事办得扎扎实实，干部群众人人拥护。
二是着力发展山区公共事业。试点县（市）大力推进农村文化建设，大力发展农村教育事业，加速发展农村医疗卫生事业，开始建立新型农村社会养老保险制度，稳步推进农民最低生活保障制度建设。保康县全县纳入低保人数达到1.6万人，占农村总人口的7.1%，6个卫生院和50个卫生室得到改造，中小学校舍、乡镇文化站、村体育健身室和农村福利院得到全面修整，社会事业得到较快发展。当地农民有个对比说法：“过去是田种不起，书读不起，病看不起”；“现在是种田不交钱还补钱，读书不要钱还给钱，看病交了钱再返钱，老了儿女出钱保险公司也出钱，穷了民政给救济钱国家还发低保钱，最主要的是我们自己好挣钱”。
三是加强乡风文明和民主法制建设。试点县（市）普遍开展以创建卫生村镇、文明村镇、绿化村镇为主要内容的“三项创建”活动，普遍开展争创十星级文明农户、十大遵纪守法光荣户、计划生育光荣户等创建活动，很多村里成立了腰鼓队、篮球队、舞狮玩龙队等群众文体活动组织，群众文化生活趋向活跃。很多村里成立了财经领导小组、清账理财小组、公益事业理事会、民事纠纷调委会等村民自治组织。丹江口、英山、五峰等市、县的试点乡村都建立了农民理事会，村里的大事小事都要到理事会上“理一理”，老百姓对此很高兴、很满意，他们说：“村庄理事会，有事便开会，举手是赞成，摆手是反对，没人捉你手，权利很实在。”
（五）农民主体与社会参与相结合。政府主导、农民主体、社会参与，这是扶贫开发也是新农村建设的重要原则。把政府主导、农民主体和社会参与三者有机结合起来，搞好资源整合、资金整合，是扶贫开发的关键环节。
一是充分调动广大农民参与新农村建设的积极性。试点县（市）采取宣传开路、典型引路、以奖代补、先贷后补等多种方式引导和鼓励农民参与到建设中来，试点县（市）通过发动农民投入的资金占到投资总量的五分之三，尤其是在村庄整治、房屋改造等项目上，农民投入占到70%。一些地方探索了“请农民参与大事决策、请农民参与规划制定、请农民参与过程监督、请农民参与资金监管、请农民参与合格验收”等“五民参与法”，农民在当家做主中热情高涨、积极性迸发，农民主体作用充分发挥。
二是动员一切社会力量参与新农村建设。社会力量的参与，是7个试点县（市）开放式开发扶贫的亮点之一。在外打拼多年、事业红火的大悟县芳畈镇滚河村村民余兵国，主动拿出350万元，支持本村硬化道路、安装路灯、建设安全饮水设施，解决本村及周边村民2000人饮水问题，帮助全村60岁以上的男性农民、50岁以上的女性农民购买养老保险。大悟县许多在外打拼的成功人士，为了支持家乡脱贫奔小康工作，自发自愿成立老区新农村建设促进会，主动帮助村支部、村委会制定经济社会发展规划，以捐资、捐物、帮学、扶智、引进项目等形式为家乡建设尽心尽力。目前全县已成立新农村建设促进会146个，共联系在外乡亲2346人，募集资金3920万元，引进项目182个，成为脱贫奔小康和建设新农村的一支重要社会力量。
三是加强政策扶持和项目支撑。政策和项目有着十分重大的牵引力和推动力。省里出台支持试点县（市）的优惠政策有6大条，涉及到产业发展、村庄环境整治、小流域治理、土地整理、低丘岗地改造、低效林改造、道路修建、龙头企业发展、农家乐等几十类，大小项目有上千个。重大项目包括小流域治理、高产农田整理、“双低”改造、现代农业等方面，其中通山县还有核电站建设、丹江口市还有南水北调工程这些国家级重点工程支撑。2009年7个试点县（市）建设项目272个，新建和续建的重点项目计划投资118.7亿元，当年完成投资89.9亿元。2010年7个试点县（市）所报六类重点项目计划总投资149.2亿元。用基层干部的话说，是“条条政策都是真金白银，个个项目都能振奋人心”。
四是搞好部门结对帮扶。部门“结对帮扶”是脱贫奔小康试点县（市）工作的显著特色之一。省委、省政府先后下发了“部门定点帮扶”、“企业定点帮扶”、“部队定点帮扶”等三个文件，前后三次动员组织117个单位开展定点帮扶工作。第一批安排的49个定点帮扶单位，在2009年为7个试点县（市）投入各类帮扶资金7.1亿元。鹤峰县实现了结对帮扶全覆盖，30个省直单位、11个州直部门和93个县直单位与205个建制村全面对接，县直单位1321名机关党员干部每人帮扶1户农村贫困户。
五是整合资金集中投入。整合资金是仙洪新农村建设试验区的“经典作法”，在脱贫奔小康试点县（市）工作中得到广泛应用并不断完善。试点县（市）整合资金的作法是，“集以中散钱办大事”为“总目的”，以“统一规划、集中使用、性质不变、渠道不乱、各负其责、各记其功”为“主要原则”，以县（市）为“操作台”，以规划为“指挥棒”，以县（市）领导挂帅、相关部门参加的联席会议为“协调部”，以政策资金、项目资金、金融资金、企业资金、民间资金五大资金为“整合体”，以发展迫切需要为“落脚点”。这一作法过去叫做“各炒一盘菜、共办一桌席”。试点县（市）的新说法，叫做“多个渠道进水、一个池子蓄水、一个闸阀管水、一个龙头放水”。鹤峰县太平乡小流域综合整治工程是整合资金“非常漂亮的一件作品”。该工程涉及到5个村3万亩农田，过去这片农田虽曾作过一些零星治理，但未解决根本问题，当地流传着这样的歌谣：“太平山连山，种田只靠天，有河流不出，年年遭水淹。”鹤峰县抓住脱贫奔小康试点县（市）的机遇，大做整合文章，合并隧洞凿通、河道治理、田间治理、土地治理、生态治理和环境保护等多个项目，整合省、州两级国土、水利、财政、农业、交通等多个部门的10多项资金，总投资8000万元，现在初步呈现“田成方、路成框、渠成网、涝能排、旱能灌”的景象，整治完成后每年直接为群众增收1500万元以上。
（六）创新发展方式与创新扶贫模式相结合。开展脱贫奔小康试点工作，本身就是我省扶贫开发工作最大的创新之举，其本质是扶贫方式的转变，即实现从单一的救济式扶贫向救济式扶贫和开发式扶贫“双轮驱动”的转变，从单一的输血式扶贫向输血式扶贫和造血式扶贫“双管齐下”的转变，从单一的专业式扶贫向专业式扶贫和开放式扶贫“大格局”的转变。试点中最大的政策就是允许先行先试，实质上就是鼓励改革创新。7个试点县（市）把创新发展方式、创新扶贫模式、创新工作方法等重大创新结合起来，把创新建设投入机制、创新农村公益性服务设施建设与管护机制、创新村庄建设与环境整治长效机制等具体创新结合起来，开创出一个生动活泼的脱贫奔小康工作局面。
一是创新山区发展方式。根据不同实际情况，扬长避短，在整个经济发展大格局中找准自己位置，做到“五个发展”：突出自身特色，寻求错位发展；改变传统思维，追求创新发展；大胆引进培植，谋求借力发展；依靠科技进步，强化集约发展；保护生态环境，实现循环发展。
二是创新扶贫模式。7个试点县（市）在实践中探索总结出六种扶贫模式：产业扶贫模式、打工扶贫模式、企业联村模式、项目扶贫模式、小城镇带动模式、易地搬迁模式。通山县大畈镇西泉村主要靠隐水洞开发带动农家乐餐饮业发展，去年农家乐餐馆、旅馆达到了33家，该村11组青年程思虎农家乐餐馆年收入达到100万元，纯收入40万元，成为产业扶贫的典范。大悟县三里城镇实施“公司联村开发”方式，引进各类公司32家，累计投资1亿多元，开发茶叶基地1万亩，建立了茶叶生态公园，走出了一条企业联村扶贫的新路子。
三是创新工作方法。脱贫奔小康试点工作中有很多工作方式方法的创新，我们在和试点县（市）干部群众座谈讨论中，总结出“扶贫开发五大工作法”。高位推进制——此法包括“三制”、“三式”，“三制”是一把手负责制、常委联系制、专班负责制；三式是密集式调研、双月式大会、拉练式检查。省、市（州）、县（市）、乡（镇）、村，都是书记“挂帅”。省里罗清泉书记亲任领导小组组长，一年多时间，罗书记三到丹江口、大悟，两到通山、五峰，一到保康、英山、鹤峰。省长李鸿忠经常深入试点县调查研究。省委常委苏晓云、张昌尔、李宪生、苑世军、黄先耀、李春明、潘立刚等7位领导对口联系7个试点县（市），不定期深入联系点指导工作。分管试点工作的省领导张昌尔、刘友凡、罗辉、赵斌同志多次深入试点县（市）现场办公，解决试点工作的突出问题。领导小组每两个月开一次全体（扩大）会议，每次会议都不是“坐着开”，而是“跑着开”，翻山越岭地跑，为的是看现场、看变化、看成效，包括看问题，让试点县（市）相互受启发。定点帮扶制——省委、省政府先后三次下发文件，动员组织省直、国有大中型企业和民营企业、驻鄂部队等上百家单位定点帮扶试点县，帮扶对象明确，帮扶责任具体，考核标准细致。各市（州）、县（市）也同样开展“结对帮扶”工作。“上上下下齐努力，方方面面帮脱贫”的良好氛围正在形成。省、县对接制——一方面省直管县的财政体制已趋完善，项目和资金都是省、县直接对接，（州）市备案，另一方面，各级领导下基层频繁，很多实际问题在调查现场就拍板解决。示范化带动——试点示范是传统的工作方法，被广泛应用于脱贫奔小康试点工作，省里办7个试点，市县乡层层都办有试点，结对帮扶单位家家都办有试点，重大项目实施也采用试点先行的办法，通过试点然后向整体推进。综合化服务——试点县（市）村村建立综合服务中心，把老百姓需要的各种行政和市场的服务送到村门口，让老百姓不出村就能办好过去需要到乡里、县里去办的很多事情。这种服务形式特别方便老百姓，很多山区农民这样说：“过去办事要跑几十里，现在办事只走几十米；过去进城办事摸不着门，现在办事在家打个电话就来了人。”
二、脱贫工作新启示
脱贫奔小康试点是我省新农村建设“湖山城乡”四大试验中的重要一环，它将扶贫开发与新农村建设结合起来，将扶贫开发与县域经济发展结合起来，整县推进，整体推进，不但探索了山区贫困地区新农村建设的新路子，而且探索了新阶段我省扶贫开发的新战略、新思路。这种探索对于整体推进全省29个扶贫开发重点县（市）的工作、对于开创我省扶贫开发新局面和加快全省新农村建设意义重大、启示深刻。
（一）开发式扶贫是脱贫奔小康的根本方针。新中国成立以来，我国的扶贫工作经历了体制改革推动扶贫、有计划有组织大规模开发式扶贫、扶贫攻坚等几个阶段，一条最根本的经验就是要坚定不移地贯彻开发式扶贫的基本方针。只有坚持开发式扶贫的方针，才能从根本上解决贫困问题。贯彻开发式扶贫方针，就是要通过发展的方式来解决贫困问题，通过增强贫困地区自身造血功能的方法来解决贫困问题，通过增强贫困地区广大干部群众自力更生、艰苦奋斗的精神来解决贫困问题。我省开展的脱贫奔小康试点，整合各种资源，用足各项政策，统一规划，高位推进，整县实施，大力帮助试点地区培植强县富民的主导产业，大力帮助试点地区农民改善生产生活条件，大力帮助贫困农户发展产业、提高素质，创造就业和发展机会。这是我省贯彻开发式扶贫方针的一项创造性的工作。各个试点县（市）都将试点建设作为实现跨越式发展的重要机遇，狠抓产业发展，狠抓基础设施改善，狠抓农民增收，县域经济发展明显提速，贫困人口的生产生活条件明显改善，脱贫致富的进程大大缩短。一年多的实践证明，脱贫奔小康试点是我省在更高层次、更大范围贯彻开发式扶贫方针的有益尝试，是我省在贫困落后山区建设社会主义新农村的成功探索。继续抓好脱贫奔小康试点工作，就要坚定不移地贯彻好开发式扶贫方针，把发展山区的特色产业放在主要位置，把打破山区的交通“瓶颈”放在首要位置，把改善山区农村的生产生活条件放在突出位置，把提升贫困人口的综合素质放在重要位置，切实提高贫困地区的自我发展能力。
（二）发展特色产业是脱贫奔小康的根本出路。没有产业发展，脱贫奔小康就失去了坚实的物质基础，就会成为无源之水、无本之木。抓住产业发展这个核心，其他问题就容易解决，农民就会拥护。在贫困山区如何发展产业、富裕农民呢？关键是挖掘特色资源优势，大力发展特色产业。7个山区县（市）试点证明，选择具有比较优势的产业发展路径，是一个地区发挥后发优势、实现跨越式发展的捷径。我省贫困地区一般具有山区、丘陵和库区等多样的独特地理形态，自然、生态、农业、人文、矿产等资源丰富，完全可以扬长避短，挖掘特色、创造特色、放大特色，创造条件发展特色产业和特色经济，实现错位发展，走出一条适合自己的特色发展之路。就各地而言，一要找准产业定位。要深入准确地认识自己的市情、县情，分析和把握自身优势，从而构筑有竞争力的产业，使之在全省、全国产业分工中有自己的位置。丹江口的水电工业和旅游业，保康的磷化工业，通山的石材加工业，五峰、英山的茶叶加工业，以及大悟的板栗、花生都已形成相当规模，有的还形成了产业集群，在全省占有重要地位，成为富民强县的支柱产业。这充分说明只要找准了产业方向，并且长期坚持下去，就能形成后发优势，把特色产业做大做强。二要坚持因地制宜。实践表明，特色产业的发展不能搞“一刀切”，应从资源禀赋、交通区位、产业基础等条件出发，适合发展什么就发展什么。就山区而言，应该依托矿产资源和农特产品发展工业，依托丰富的山林资源发展高效林业，依托山区独特小气候发展特色农业，依托山水林泉洞等自然生态以及民俗文化、红色文化等旅游资源大力发展旅游业。三要倾力打造特色品牌。品牌是特色产业发展的灵魂。“藏在深闺无人晓”，再好的产品没有被市场接受，经济优势都发挥不出来。要实施特色品牌带动战略，倾力打造具有本土民俗风情、文化传承的特色品牌，带动特色产品“走出去”，通过品牌带动特色产业发展。
（三）政府主导是脱贫奔小康的重要保障。脱贫奔小康试点工作能在短时间内取得明显成效，关键是发挥了政府主导作用。体现在四个方面：一是体现在领导重视、高位推进上。省委、省政府把试点工作作为重点工程来抓，各级主要领导同志亲自安排部署，亲自调研。省、有关市州和试点县（市）均成立了以主要领导为组长的工作领导小组，建立了强有力的工作机制，确保了脱贫奔小康试点工作顺利推进。二是体现在规划先导上。试点县（市）紧紧抓住规划这个龙头，突出脱贫奔小康特色、突出自然资源优势和后发优势，高起点规划，做到既有总体规划，又有专项规划，还有省直部门支持方案，并把规划落实到产业、落实到项目上，通过规划整合资源，充分发挥了规划的先导作用。三是体现在政策、资金的积极引导上。省委、省政府出台了一系列优惠政策，并强调在试点县（市）脱贫之后，继续享受国家和省里扶贫开发重点县的各项优惠政策。试点县（市）通过整合各类扶贫开发和新农村建设资金，按照规划进行集中投入，引导社会各类资金跟进。四是体现在对口帮扶上。每个试点县（市）都有省直部门、大型国有企业、高等院校、科研院所、驻鄂部队等对口帮扶试点建设，基本形成了大扶贫格局。
（四）农民群众是脱贫奔小康的建设主体。开展脱贫奔小康工作，农民群众是主体。如果没有农民群众的积极参与，脱贫奔小康任务是无法完成的。发挥农民的主体作用，关键是坚持走群众路线，做好群众的教育引导工作。要善于倾听群众呼声，了解群众要求，尊重群众意愿，发挥群众的创造精神。脱贫奔小康试点县（市）的经验作法表明，发挥群众主体作用，一靠政策激励。政策只有让农民群众切实得到实惠，才有生命力，才能得到农民群众的拥护，才能调动农民的积极性。各地在新农村建设和扶贫开发过程中，出台一些让农民得实惠、收实效的政策。比如，出台“以奖代补”等激励政策，引导农民发展主导产业，开展“美化家园”村庄整治，投入基础设施建设；出台产权制度改革政策，把荒山荒坡、农村水利设施等经营权让利拍卖给农民经营，引导农民积极参与新农村建设。二靠项目拉动。各地充分发挥项目资金“四两拨千斤”的作用，把项目建设的知情权、选择权、监督权交给群众，用项目吸引群众、凝聚群众。有了项目的拉动，群众参与建设家乡的积极性高涨。三靠党员带动。各地大力实施“双培双带”工程，充分发挥致富能人作用，组建党员致富户、群众致富户、贫困户“三户一组”帮带小组，引导群众共同建设美好家园。事实证明，只要一切为了群众、一切依靠群众，农民群众建设新农村的热情就能充分激发出来，农民群众的主体作用就会充分发挥出来。
（五）整合资源是脱贫奔小康的关键措施。资金不足、力量分散一直是制约扶贫开发工作的“瓶颈”。脱贫奔小康试点探索的一条重要经验就是整合资源。只有整合资源特别是资金，才能集中力量办大事，才能提高资金使用效益，才能得到人民群众的拥护和支持。贫困县（市）各方面的资源很多，整合的空间很大，关键要以规划为引导来整合，发挥规划“指挥棒”作用；要以项目为载体来整合，发挥项目“吸铁石”作用。按照项目跟着规划走、资金跟着项目走，渠道不变、管理不乱、各负其责、各记其功的办法，优化配置各部门、各渠道安排的建设资金，形成项目资金的整合聚集效应。除了整合政策资源、项目资源外，还要大力整合各类社会资源。通过为试点建设搭建融资平台，实现政府扶持与农民投资投劳的有机结合，实现政策引导与市场融资、社会参与的有机结合。实践证明，只有将分散的政策资源、项目资源、社会资源整合在一起，才能改过去“十个指头用力”为现在“一个拳头用力”，产生事半功倍的效果，才能大大加快脱贫奔小康的进程。
（六）改革创新是脱贫奔小康的内生动力。党的十一届三中全会以来，我国农村发生巨大变化，靠的是改革；在新的历史起点上建设新农村，仍然要靠改革。一年多来，各试点县（市）针对脱贫奔小康试点中面临的普遍困难和突出问题，先行先试，在扶贫开发模式、资金投入机制、土地山林流转、引导农民参与等方面积极改革，大胆创新，闯出了一条新路。在探索山区扶贫开发模式方面，大悟、英山因地制宜，探索符合山区实际的脱贫奔小康开发模式，走出了一条以县为单位、实行整村推进与片区开发相结合的路子。在资金整合方面，各地借鉴仙洪试验区“各炒一盘菜、共办一桌席”的资金整合经验，进行大胆探索，确保了资金使用效益。在创新土地山林流转机制方面，五峰、鹤峰按照依法、自愿、有偿原则，积极稳妥推进土地山林流转，为工业园区上规模、龙头企业建基地、“双带”能人兴产业搭建平台。在引导农民参与方面，丹江口探索了村组基础设施和公益设施建设以政府项目投入为主、农民投工投劳为辅，“户办工程”以农民投入为主、政府以奖代补的激励机制。可以说，脱贫奔小康试点工作能够取得成效，除了上级一定的投入外，主要靠的是山区人民自力更生、艰苦奋斗的精神，靠的是改革的思路、创新的办法。
涉农领域渎职犯罪情况调研
前言：近年来，中央和地方党委、政府不断加大对“三农”工作的领导力度，取得明显成效，广大农民群众享受到社会主义新农村建设的更多成果。但是，当前涉农职务犯罪仍然易发多发，对农村改革发展稳定产生了一定影响。我省检察机关充分发挥法律监督职能，加大查办和预防涉农渎职犯罪力度，为促进农村基层反腐倡廉建设，为推进社会主义新农村建设、新型城镇化建设提供了有力的司法保障。
一、查办涉农领域渎职犯罪基本情况
2013年1月至2014年4月，我省检察机关共立案查办涉农领域渎职犯罪161件237人，立案人数占同期全省渎职犯罪立案总人数的33.9%，其中处级以上要案2人，重特大案件96件142人。我省涉农领域渎职犯罪呈现以下特点：
（一）犯罪危害后果严重
我省近年查办的涉农领域渎职犯罪共造成高达1.84亿余元的经济损失，人均渎职犯罪造成损失77.6万元，损失后果在100万元以上的有63件94人，且渎职行为造成的损失呈上升趋势，2013年为1.28亿余元，2014年1至4月份查办的涉农渎职犯罪案件损失就高达5572.65万余元，较2013年同期上升了37.5%。涉农领域渎职犯罪频发，导致一些利民惠民政策无法得到有效落实，而不法分子弄虚作假、投机钻营却获得巨大利益，影响了党和政府形象及惠农政策的效果。此外，涉农渎职犯罪还造成1人死亡、55.62亩基本农田被损坏、452.07立方米林木被滥伐的严重后果。某市农林执法大队工作人员玩忽职守致使假稻种得以顺利销售给农户最终造成427.9亩水稻绝收，以及发生在多地的“假羊肉”、“地沟油”、“病死鸡”等事件背后的渎职犯罪，不仅造成了极其恶劣的社会影响，更是严重危害了群众的切身利益。
（二）涉农补贴资金领域渎职犯罪突出
2013年以来，全省在涉农补贴资金领域查办渎职犯罪案件105件140人，占全部涉农案件的59.1%。我省检察机关已在脱贫攻坚项目补贴、农机补贴、渔船柴油补贴、种粮补贴、高效设施渔业补贴、万村千乡市场工程补贴、标准化规模养殖场改扩建补贴等二十余个涉农补贴项目中发现严重的套骗和渎职犯罪行为。2013年8月，检察机关随机抽取7个村的粮食补贴名细，均发现渎职犯罪，涉及被骗套粮食补贴资金400万元。从我省查办案件的情况来看，涉农补贴资金安全形势不容乐观。此外，食品安全（10件25人）、农业资源保护（11件24人）、征地拆迁安置（17件22人）、农业生产资料市场监管（4件7人）等也是渎职犯罪易发的领域。
（三）涉农领域渎职犯罪权钱交易潜规则盛行
2013年以来，我省查办的涉农领域渎职犯罪中，同时涉嫌贪贿犯罪的有55件65人，在专项补贴资金领域存在不同程度受贿情节的更是占到了近60%。国家各类涉农政策会为群众带来大量的实惠和便利，也让不法分子觉得有机可乘，于是千方百计地想通过各种手段获取非法利益。部分国家机关工作人员与不法分子内外勾结、沆瀣一气，为徇私情、私利而渎职犯罪的现象严重，内外形成了非法的利益共同体，通过渎职犯罪双方均能获得非法利益，导致各种制度均丧失其监管功能。如某市农业委员会原党委委员、市畜牧兽医局局长凌某某在负责省级生猪标准化规模养殖场建设等14个补贴项目时，收受贿赂180余万元，致使他人通过伪造申报材料等方式，套取补贴资金600余万元。
（四）涉案人员多为基层“一线”工作人员
在查办的涉农渎职犯罪案件中，其犯罪主体大部分（75%）为科级以下干部，主要是村（居）干部、基层政府重点岗位人员，以及涉农专项资金管理岗位的国家工作人员，绝大部分为在相关领域“一线”从事执法工作的人员，其中，涉及市级农委负责人及中层干部6人，县区农业局、水产局、渔业局等部门局长、副局长的有23人，涉及基层各类工作站站长、副站长的有41人，上述负责人占比29.5%。
（五）窝案、串案多发
去年以来，发生在涉农领域的渎职犯罪中，窝、串案件共计64件118人，占比49.8%。补贴资金发放、征地拆迁等工作的实施，环节多、部门多，单独实施渎职犯罪的可能性减少。但是有关人员往往为徇私情私利，共谋打通各个环节，从而达到获取非法利益的目的。因此，通过对一个线索或案件的查处，往往会牵出其他相关人员渎职犯罪。如检察机关在查办某市团结村拆迁项目渎职犯罪时，从一件线索入手，查办了该市经济开发区新港办事处原主任葛某某玩忽职守、贪污案，又深挖办事处及下属村组其他4名干部渎职犯罪，该案造成国家损失达644万余元。
二、涉农领域渎职犯罪原因分析
（一）法律意识淡薄，违规与犯罪混淆不清
通过对目前涉农财政补贴领域监管人员渎职犯罪分析，诱发该领域渎职犯罪的主观原因主要有：一是权力本位思想根深蒂固，依法行政意识淡薄。少数国家机关工作人员不能正确认识和对待手中的权力，无视国家法律法规和职责要求，滥用职权，徇私舞弊，最终造成严重的危害后果。如检察机关对某镇8个脱贫攻坚项目调查后发现均为虚假，共涉及扶贫资金200余万元，其中100余万元被镇政府截留使用。该镇副镇长胡某某，为个人仕途，不惜将扶贫项目作为“礼品”赠送给县政府某局长的弟弟，造成40余万元扶贫款被挥霍一空。二是对渎职犯罪了解不够全面，思想认识有误区。一些国家机关工作人员法治意识淡薄，对渎职犯罪了解不够全面，对其产生的严重后果缺乏认识，认为“钱不进个人腰包不犯罪”、“为公不犯罪”。正是这种认识上的误区，导致相关犯罪嫌疑人思想上不重视，行为上不能严格依法履职，最终造成严重后果和恶劣社会影响。如某市十二圩办事处规划建设科原科长徐某，在负责对红旗村搬迁农户补偿工作过程中，在未对农户资料、附属物补偿协议等材料进行审查核对的情况下，即在搬迁项目资金结算单上签名确认，致使他人利用虚假协议骗取国家补偿款80余万元。
（二）审批和监管工作不规范，执法随意性较大
在涉农领域渎职犯罪中，一个较为突出的表现就是相关国家机关工作人员在涉农项目实施过程中，审批和监管工作不规范，工作随意性大。主要表现在以下几个环节：
1.项目申报和审批环节。一些项目没有健全的公开申报制度，没有完善、细化的申报评价标准和方法，导致“暗箱操作”、“看人放项目”以及先批后审的“戴帽子”项目等现象多有发生。如某市农业资源开发局原局长于某，明知江苏戚伍水产发展股份有限公司因财务工作不规范被相关部门责令在3年之内不得申报任何补贴项目，仍然接受该公司董事长戚某某请托，在该公司申报2012年国家高效渔业补贴项目时，违规为其申报2012年高效渔业项目提供帮助，导致80万元补贴款被骗领。
2.监管检查环节。在项目管理中，没有形成环环相扣、可操作性强的长效管理制度，监管工作流于形式。许多项目没有投入任何资金，直接套用之前已有建设或者假借他人建设，骗取国家财政补贴。如某市宿运湖特种水产养殖专业合作社于2012年申报养殖基地项目后，没有认真按照项目协议书和配套资金要求进行建设，而是利用政府投资兴建的路渠、原有的防护栏等冒充新建设施，并伪造施工工程合同和采购合同等材料，套取省级高效设施渔业补贴100万元。
3.项目验收和资金拨付环节。一是以内部验收、书面验收或抽查验收代替专家验收、现场检验、全面验收。如淮安等地区在高效设施渔业补贴验收中普遍以开座谈会、听汇报、观看录像、审查书面材料等方式代替现场验收，工作形式化严重，无法有效发现弄虚作假行为。二是资金拨付随意性大，制度性漏洞突出。因科学决策机制不够完善，负责人在验收项目、拨付资金过程中掌握“话语权”，渎职造成国家损失的几率较大。如某县检察院查办的县水产局局长王某某滥用职权案中，王某某明知江苏洪泽湖食品有限公司申报的出口水产品基地建设项目没有按规定进行实际投入和实施建设，仍违规同意企业项目资金拨付申请并在财政农业专项资金报账拨款申请表主管部门一栏签字同意，造成国家补贴资金损失计79万余元。三是对补贴资金下发后的用途、成效很少有针对性监管措施，形成资金下发后监管“放羊化”现象。
（三）基层部门组织管理制度不健全，依法依规履职自觉性不强
组织管理制度不健全，民主决策机制不严格执行，为作案人员提供了便利条件。一些地方在涉农项目的监管工作中，负责项目的审报、初核、验收、日常检查监督等工作常由同一人负责，造成“运动员”和“裁判员”为一体的权力架构，致使监督工作虚化。如先后担任某镇企业动迁办主任的姚某某、严某某，在负责全镇企业动迁工作期间，明知辖区内相关人员以虚假企业申报拆迁补偿，仍违规为10余家虚假企业办理了动迁补偿手续，致使公共财产损失621.6万余元。此外，部分乡镇站所和大多数村委会缺乏完善的财务制度，钱账不分、收支无账、管理混乱。如检察机关办理的池某某玩忽职守案，池在任某街道经管站站长期间，未认真履行内部财务管理规定，财务管控流于形式，致使其个人名章和经管站财务专用章经常掌握在副站长朱某某手中，最终导致朱某某多次挪用经管站代管的村集体资金260余万元。
（四）政务公开不够透明，外界监督制约不到位
目前，虽然大多数政府机关和基层自治组织都建立了政务公开制度。但一些涉农领域中，真正将这一制度落实好的并不多，“政务公开”、“财务公开”流于形式，甚至有的是“有选择性”的公开，有的对“关系户”提前公开，有的不公开，有的搞“半公开”，有的搞群众“看不懂”的公开等，为他人套骗专项资金提供便利，导致群众的知情权得不到保障，更无从谈监督。如检察机关在查办粮食补贴领域案件时发现，多数地区对补贴资金的发放明细根本没有公示，或者仅是张榜拍照后即撤下，该项补贴在一些地区长期“暗箱操作”。缺乏统一有效地外界监督，导致相关问题不能及时被发现，从而也难以有效制止违法犯罪行为的发生。
（五）地方和部门本位主义严重，放松对专项资金的监督检查
个别领导干部过分强调地方利益、部门利益和小集体利益，轻视甚至无视如财政补贴等涉农政策的功能。有的将财政补贴款、上级拨付的补偿款视为“小金库”的主要来源；有的将套骗财政资金行为视为减轻地方财政负担的手段；有的没有树立正确的政绩观，为虚假政绩而故意纵容套骗财政补贴、违规拆迁等行为。如检察机关查办的一起案件中，企业主长期与某地渔政站相关人员存在现金、烟酒等不正当经济往来，在项目资金下发到企业后，部分补贴资金还以赞助款名义返还渔政站用于违规购买车辆使用。这也是我省涉农领域渎职犯罪高发多发、屡禁不止的重要原因。
三、加强惩治和预防涉农渎职犯罪的工作建议
（一）加大打击和预防力度，从源头上有效遏制涉农渎职犯罪
有案必查、有腐必惩，才能保持对腐败的高压态势，才能进一步遏制和预防职务犯罪。在当前我省涉农领域渎职犯罪高发，群众反映十分强烈的形势下，严肃查办渎职犯罪行为，形成强大震慑力是非常必要的。同时，积极延伸预防职务犯罪的触角，紧密结合执法办案工作，提出有针对性的检察建议，做好“一案一分析，一案一预防”工作，加大对类案、个案分析，深入剖析涉农领域渎职犯罪产生的原因、特点，有针对性地提出工作建议，积极为地方党委、政府及相关职能部门开展行业治理提供决策依据，运用典型案例开展警示教育，引导有关国家工作人员和农村基层组织人员正确对待和行使手中的权力，筑牢拒腐防变的思想防线，遏制和减少农业系统渎职犯罪的发生，以检察工作实效服务、促进和保障“三农”政策落实，让群众得到实惠实利。
（二）规范完善制度，建立健全科学的补贴管理模式
针对目前涉农补贴领域渎职犯罪突出的现实，有必要加强对补贴制度的研究，健全补贴规范制度，将财政补贴纳入法治化管理轨道。一是深入基层，对政策性财政补贴的用途、成效等进行调研、评估，优化补贴的种类、程序和标准，成效不明显或已无实际价值的补贴要取消，发放程序、对象、标准不科学的要及时调整。二是完善考核评价体系建设。增加补贴实效在考评中的比重，不能单纯以完成指标数作为考评的主要依据。三是探索建立政府出资、市场运作的财政补贴运用模式，减少政府的直接干预，增加财政补贴的透明度等。四是建立项目初审、上报、验收、资金使用监管等环节管理、监督机制，防止由于权力过于集中而形成不正当利益群体。五是加强省、市级职能部门在项目审批、验收等方面实质审查的职责，防止形式审查导致“人人管、人人都不管”的情况。六是尝试建立独立的专家审核和验收制度。
（三）全面推进信息公开制度，依法、全程、全面公开涉农工作
一是充分保障群众的信息知情权，增加政策的群众知情度、知情面和可监督性。政府职能部门应加强政策的宣传，让群众了解政策、见到政策实效，财政部门要及时公布各类资金的发放明细，自觉接受监督，以公开的工作方式促进公正的政策实施效果。二是注重基础信息的采集，定期核查、检查，确保信息完整、真实、准确。如粮食补贴或征地拆迁补偿等的基础数据要及时更新，不能以多年前的田亩数来发放补贴。三是保障合理的信息公开期限和信息内容稳定性，保证农业行政执法工作能有效地延伸至农业领域各个方面。四是注重多渠道公开补贴信息。在条件许可的地区，要积极探索农业政策制定、实施的听证制度。
（四）增强部门合作，加强外部监督
我省涉农工作目前仍以行政机关内部监管为主，在这一权力运行过程中，如果缺少有效的外部监督，权钱交易、暗箱操作将难以避免。我们建议要强化外部监督的力度，一是加强过程监督，保障纪检、审计和检察机关获得充分信息。检察机关在办案中发现，一些地方在涉农资金管理中搞信息壁垒，内外“两本账”的情况时有发生，有的甚至以种种借口拒绝检察机关调取申报材料和资金名细等。建议专项资金的发放、最终使用情况定期抄报同级纪检、审计和检察机关。二是加强联合执法检查。省、市级财政部门、政府职能部门和审计、纪检监察和检察机关可立足各自职能，每年选择几个领域对依法行政的落实情况进行联合执法检查。三是积极搭建社会公众参与管理、监督平台，真正将社会监督、媒体监督等外部监督机制落到实处。四是完善乡镇站所等基层政府部门和农村自治组织财务制度，认真执行财务审批和内外部监督机制。五是建立群众评议工作制度，定期对基层各级组织和各项专门工作进行群众评议，检验各项政策在农村的落实效果。
拓展农村转型发展新路
——以仪征市十二圩办事处土桥村为例
前言：改革开放以来，我国农村改革发展取得举世瞩目的成就，但也面临着经济增速变缓、城镇化加速推进、资源环境制约趋紧等一系列现实问题，转型发展已刻不容缓。十八大以来，党中央、国务院把“三农”工作作为重中之重，十八届三中、四中全会分别就深化农村改革、推进农村法治建设作出新部署。新形势下探索农村转型发展新路，成为非常紧迫的重大课题。本文结合作者担任土桥村“第一书记”的经历和思考，通过对一个村的情况分析，为拓展面上农村转型发展新路提供思路和建议。
一、土桥村村情现状
今年8月，我被省委组织部选派到仪征市十二圩办事处土桥村担任“第一书记”。两个月来，进行了深入学习思考和走访调查，初步掌握了村情现状。土桥村地处长江三角洲顶端、宁镇扬同城化中心地带、扬子江畔（仪征以东、瓜洲以西），服务仪征经济开发区，隶属曾经的盐运重镇、素有“江北小上海”美誉的十二圩。从空间格局看，为“江河路村”环抱。其中，南濒一江，拥有长约3公里的优质长江岸线；北沿一路，沿江高等级公路贴边穿过；东临一河，大寨河构筑水利屏障；西边与另一村接壤，区位优越，交通便捷。国土面积2.9平方公里，耕地2068亩，有24个村民小组、2316人。2010年以前，村民收入主要依靠种田和务工，集体经济几乎为零。随着开发区招引项目特别是造船企业的落户，大量外来人口集聚，为发展带来机遇。通过大力发展三产服务业，集体经济加快发展，人均收入达18683元。
为了解当地干部群众对土桥村现状的评价，走访之余，我专门开展了问卷调查，选取约10%的本地人口为样本（230份），进行满意度抽样分析。根据调查结果，老百姓对土桥村经济社会发展平均满意度（较好以上）达71.5%。
土桥村经济社会发展群众满意度调查问卷
类别
编号
工作内容
结果
好
较好
一般
差
基层党建
1
对村干部履行职责方面的总体评价
42%
20%
28%
8%
2
村“两委”班子民主团结以及发挥党员先锋模范作用
38%
27%
22%
13%
3
村干部联系群众、为民办事的作风情况
45%
29%
22%
4%
4
村干部廉洁自律方面的总体评价
71%
16%
13%
经济发展
5
落实惠民政策情况
62%
19%
17%
6
村集体经济发展情况
53%
27%
19%
1%
7
带领群众创收增收情况
33%
22%
38%
7%
民生保障
8
村容整洁、乡风文明、干群和谐情况
50%
22%
17%
9%
9
关心弱势群体、照顾困难群众情况
73%
13%
12%
2%
10
为民办实事情况
49%
17%
22%
12%
社会治理
11
村级事务实行民主决策、民主管理情况
63%
19%
14%
2%
