2015年省政府公文选编
省政府研究室
2016年3月
目录
2.贵州现代山地高效农业发展调研报告………………………
——贵州省“看病难、看病贵”问题调研报告。
2015年省政府公文选编
省政府研究室
2016年3月
2.贵州现代山地高效农业发展调研报告………………………
——贵州省“看病难、看病贵”问题调研报告…………
【省领导批示抄清】
2014年12月27日，省委原书记赵克志批示：“建议搞个简本报我。”
2014年12月25日，省委书记、省长陈敏尔批示：“送富玉主席，广智部长，启良、何力副省长阅示。黔东南州要继续深化做好这篇文章，使之成为更加靓丽的名片。”
2015年1月7日，省委书记、省长陈敏尔再次批示：“请德智同志协调一下，此事哪位副省长牵头更合适。”
2015年1月4日，省政协主席王富玉批示：“赞成省长意见。我考虑：一是全省统一规划，由建设厅牵头，文化、民委、发改等部门参与。把黔东南打造成为‘苗疆走廊、侗歌天地’。二是实施立法，把全省各民族有特色的村寨实施立法保护。三是建立一个保护与传承基金，有偿使用、滚动发展。四是实施省、市州、县、乡、村、民保护责任制，制定细则，明确包括老百姓在内的保护责任制，按责抓落实。五是在一报两台等媒体形成保护舆论氛围。这项工作意义重大，是贵州宝贵财富，持久的增长点，应在规划做好之后，召开一次保护与利用工作会议，做专题部署为好。妥否，请省长指正。”
2015年1月2日，省委副书记、省委政法委书记谌贻琴批示：“这个调研报告对少数民族特色村寨保护与发展提出的建议应该研究，请发改委牵头组织相关部门具体落实。”
2014年12月28日，省委常委、常务副省长秦如培批示：“是一份颇有质量的调研报告。交通部门要支持好少数民族村寨保护与发展。”
2014年12月29日，省委常委、副省长慕德贵批示：“此调研报告很好，并转住建厅领导阅研。要强化规划引导及管控。”
2015年1月4日，省人大常委会副主任龙超云批示：“很好！我已向克志书记建议，把贵州省民族村寨保护问题作为全国人大建议提案报全国人大，书记已同意，谢谢你们的研究成果。”
2014年12月30日，省人大常委会副主任傅传耀批示：“是一篇用心的力作。少数民族特色村寨，随着时光流逝会日显弥足珍贵，我们应当像保护自己私产一样，倍加呵护。建议：一、应当把保护与发展上升到省政府层面，制定保护纲要；二、省政府法制办可以考虑通过立法措施，把此项工作纳入法治轨道。又：须省人大配合的，我们鼎力支持。”
2014年12月29日，副省长蒙启良批示：“请省旅游局、省民宗委认真落实敏尔省长重要批示，按点、线、面和保护开发并重原则，尽快做好规划，落实保护开发体制机制，力争明年下半年启动。规划由旅游牵头，民委、财政、文化、投促、黔东南州、商务等参加，明年全国两会前讨论一次。”
少数民族特色村寨是传承民族文化的有效载体，是少数民族和民族地区加快发展的重要资源。黔东南州50户以上的少数民族特色村寨3452个，其中列入中国传统村落名录276个，占全省的64.8%，占全国的10.8%，是我省极具代表性的少数民族特色村寨集聚区。根据工作安排，我室组织调研组，对黔东南州少数民族特色村寨保护与发展进行了专题调研，并充分听取省委宣传部、省民宗委、省财政厅、省住建厅、省文化厅、省旅游局、省扶贫办、武警消防总队以及黔东南州相关部门的意见。现将调研情况报告如下。
少数民族特色村寨保护与发展
是一个世界性难题
少数民族特色村寨具有神秘、古朴、秀丽、和谐、宜居等特质,民族文化保存完整、文化积累深厚、文化特色鲜明，但经济社会发展普遍滞后，保护与发展是一把“双刃剑”，成为长期困扰人们的一个世界性难题。主要体现为“三难”：一是强化保护与合理开发精准拿捏难。旖旎的自然风光、良好的生态环境、浓郁的民族风情是少数民族特色村寨的宝贵资源。开发利用可为村寨保护提供物质支持，保存良好的民族文化则可为村寨可持续发展提供资源支撑，二者共生共荣、有机统一。但在“欠发达、欠开发”地区，优先发展经济往往成为当地政府和村民的首选，容易剑走偏锋，重开发、轻保护，甚至出现庸俗化开发、盲目性开发、破坏式开发，不惜牺牲传统民族文化换取经济发展等问题。如何精准把握、拿捏有度，真正做到“在保护中发展，在发展中保护”，是一个“两难”的命题。二是传承特色与融入现代完美结合难。民族特色是少数民族村寨的灵魂，主要通过语言、建筑、服饰、饮食、节庆、歌舞、手工艺等生产生活传统方式体现。随着经济全球化和交通、通讯快捷化，少数民族群众同外界的交往越来越多，现代化给传统民族文化带来前所未有的冲击，许多民族地区原有的生产、生活习俗悄然蜕变，具有特色元素的物质文化载体正在逐渐消失。如何有效应对现代化的冲击，既相对完整地保留少数民族文化基因，又顺应时代潮流，实现民族文化与时俱进，对所有少数民族和民族地区都是一种挑战。三是文化创意与文化产业深度嫁接难。在现代生活快节奏和市场经济条件下，要保持民族文化的生命力，必须把文化事业和文化产业结合起来，将文化符号变成文化产品，进而形成产业，让更多人参与进来，在开发开放中传承和发扬。要做到这一点，需把民族民间文化传承人、现代文化创意者、企业和市场等要素有机组合起来，实现共生共荣、互惠互利。但在具体实施过程中，由于缺乏合理的利益分享机制，难以实现要素的有机组合。
从国外来看，虽然少数国家在民族文化、乡村保护与发展方面有一些成功的做法，但也犹如“戴着脚镣跳舞”，对一些普遍性问题尚无突破性进展。美国鉴于西部大开发对自然生态尤其是印第安人文化生态的破坏，先后颁布《美国古迹保护准则与纲要》、《民俗保护法案》、《联邦文物法》等法规，对风俗、建筑、宗教、庆典、手工艺等进行保护，建立了印第安人生活保护区、美国民俗中心，成立了美国艺术人文科学财团，为不少国家效仿。但在开发与保护过程中，同样遇到投入过高、开发过度以及忽视生态价值等难以回避的问题，至今未得到全面解决。法国政府将民族文化与国家形象紧密联系在一起，先后出台《历史文物建筑及具有艺术价值自然景观保护法》、《历史街区保护法》、《历史古迹法》等法规，在多地设立民族传统文化“教习所”，注重原汁原味传授民族文化。虽然有效抵御了美国等外来文化的同化，但在解决无形文化遗产保护方面仍没有很好的措施。日本制定“文化立国”战略，设立大量国家级和市级的“文化财”（文物）项目，将“男孩节”、“女儿节”等民间节日列为国家法定节日，将特色风俗和建筑、民间手工艺等划定为民俗文化财。独特文化土壤孕育出的动漫、游戏产业，成为日本文化产业的拳头品牌产品。但过于注重大和民族的同化，疏于对少数古老民族文化的保护和传承，目前阿伊努族等文化已处于濒临灭绝状态。
从国内来看，2009年，国家在全国开展少数民族特色村寨保护与发展试点工作。2012年，印发《少数民族特色村寨保护与发展规划纲要（2011-2015年）》。虽然各省（市、区）在完善基础设施、彰显民族特色、繁荣民族文化等方面，取得了阶段性成效，但普遍存在部分少数民族特色村寨开发过度或保护不力而导致民族元素丢失、生态环境破坏等问题，尤其是传统村落消亡严重。今年2月，新华网报道，2002年，湖南省传统村落2797个，到2012年只剩863个，差不多每两天消失一个。中国村落文化研究中心数据显示，全国具有历史、民族、地域文化和建筑艺术研究价值的传统村落，2004年为9707个，至2010年仅存5709个，平均每年递减7.3%，每天有1.8个传统村落消亡。
黔东南州少数民族特色村寨
保护与发展的主要做法
近年来，围绕少数民族特色村寨的保护发展，黔东南州多措并举，先后出台《黔东南州民族文化村寨保护条例》、《黔东南州传统村落保护整体实施方案》、《黔东南州100个文化旅游村寨保护开发利用政策性标准》等文件，积极推进少数民族特色村寨基础设施建设和民族文化保护，建立了民族文化进课堂、“4个100”民族文化保护工程等民间文化传承机制，重点打造雷山县西江镇、从江县岜沙村、黎平县肇兴镇、锦屏县隆里镇、黄平县旧州镇等特色村寨，一些村寨成为全省民族村寨旅游翘楚，少数民族特色村寨保护和发展取得一定成效。在工作上主要是“四个推动”、在运作上主要有“四种模式”。
四个推动：一是推动村寨保护改造。以特色民居改造和保护为切入点，根据不同地区、不同民族的具体情况，抢救、修复、建设了一批特色民居，形成了一批民族建筑群落，完成98个传统村落“一村一档”及保护发展编制工作。大力实施“四在农家·美丽乡村”基础设施建设六项行动计划，累计投入5.9亿元，完成150个50户以上村寨“寨改”工作。目前，全州民族文化旅游村寨公路入户率82%、通电率100%、自来水入户率90%、广播电视覆盖率100%、电话入户率89%。二是推动农村消防建设。实行州县乡村四级农村消防责任制，建立50户以上村寨灭火、疏散、联防联动、用火用电等消防安全制度，加强志愿消防队、消防协管员建设。出台全国第一部农村消防法规—《黔东南州农村消防条例》，编制实施《农村消防工作职责制度汇编》、《农村消防建设标准》、《农村电气线路消防安全改造标准》。累计投入2.1亿元，完成157个民族文化村寨消防试点建设；投入6000余万元，完成50余万户农房保险。实施农村消防安全三年行动计划，拟用3年时间全部完成50户以上村寨电改，实现农房保险、消防协管员全覆盖，233个重点村寨实现消防水池、消火栓、机动泵全覆盖。通过电视、广播、农村远程教育等多种途径，强化消防安全宣传教育和培训。三是推动建筑技术创新。针对传统苗侗民居在防火、隔音、节能、采光等方面存在的不足，以及建筑用材防腐、防蛀性能差，施工周期长、原木消耗量大等问题，实施传统苗侗民居工厂化建造项目，采用进口SPF板和定向刨花板（OSP板），引进柔性生产线，对传统苗侗民居各部件进行流水线生产，实现民居批量化生产、快速化组装，打造第二代农村木质结构房屋改造样板房。四是推动体制机制完善。健全工作推进机制，州、县（市）、乡（镇）成立少数民族特色村寨保护与发展工作领导小组，建立群众参与机制和目标考核机制，把村寨保护与发展工作列入目标责任管理考核。注重与现行法律法规结合，发挥村规民约在乡村治理中的重要作用。拟撤销州新农村办，组建州级事业单位—州乡村建设中心，负责乡村的建设、规划和管理。
四种模式：一是政府主导模式。政府集投资、招商、规划和管理于一身，主导少数民族特色村寨建设发展，农户福利性参与，通过发展特色村寨旅游，带动地方经济发展。如雷山西江苗寨、黎平肇兴侗寨等。二是三方BOT模式。组建苗疆侗乡旅游股份公司，采取政府、公司、农户三方BOT方式，对榕江县三宝、加宜侗寨进行整体保护，选择性（危房改造户）开发。其中，政府负责寨内基础设施建设、征地拆迁等；公司负责建设面积180平方米的特色民居，一楼供农户居住、二楼为乡村旅馆（公司拥有12年经营权）；农户负责提供宅基地，12年后取得二楼房屋所有权。三是社区营造模式。引进腾讯公益慈善基金会公益项目，借鉴台湾地区生态农业整合“人、文、地、景、产”的社区营造模式，采取“自下而上、民间参与、以下带上、上下联动”方式，打造“腾讯·铜关侗族大歌生态博物馆”，对铜关侗寨进行保护和开发，利用互联网企业助推乡村发展，用城市文化善意输入，推动乡村价值有效输出。四是合作社主导模式。由“能人”发起，采取众筹方式，组建融资、管理、服务型合作社，对少数民族特色村寨进行保护、开发、经营和管理。省政府金融办副主任徐旭（挂职，系中国银河金融控股有限责任公司副总裁、银河基金管理有限公司董事长）在黎平县滚正村，以众筹方式，成立村民资金合作社和村级专业服务公司（合作社），对该村进行保护开发，打造城市人群养老、养生、休闲度假旅居目的地。
黔东南州少数民族特色村寨
保护与发展困局
从黔东南州少数民族特色村寨保护和发展情况看，还面临一系列比较突出的问题。
第一，基础设施瓶颈制约突出。路水电等设施普遍滞后。不少远离城镇、远离公路干线的少数民族特色村寨人行步道年久失修,主干道还是坑坑洼洼的土路，“晴天一身灰，雨天一身泥”。部分村寨饮用水管网、水池等设施陈旧、破败，改电、改厕、改圈、改灶工作推进较缓慢，没有便民、照明、垃圾和污水处理等设施，生态环境尚属于原生性自然绿化。“村寨改造，‘路边花’多，对边远村寨重视不够，搞得不好。”黔东南州一位领导说。消防设施普遍滞后。黔东南州少数民族特色村寨85%以上的建筑为木质结构，居民聚集成寨、集中连片，是“睡在柴火上的民族”，一户着火、户户火灾，“火烧连营”。消防部门统计，2000年以来，黔东南州发生村寨火灾3590起，受灾2.1万户、10.3万人，烧毁房屋建筑面积198.4万平方米。各种火灾诱因中，电气火灾占41%、用火不慎占24%、纵火占5%、玩火占9%、其他占21%。调研发现，有的村寨原有消防设施因维护不力已经废弃，有的千人村寨没有基本的消防隔离带和消防设施。有的村寨入户线路改造还未完成，内部电气线路陈旧、老化、安装不规范。
第二，村寨建设资金缺口大。财政投入严重不足。目前，少数民族特色村寨保护和建设资金来源主要有国家对列入传统村落名录村完成规划后投入300万元、对有国家级或省级文物保护单位且集中连片村分别投入1000万元和600万元，全省500个民族特色村寨省级民族发展资金500万元。但少数民族特色村寨建设涉及面广、资金需求量大，所在县（市）均为吃饭财政，没有配套能力。2014年，黔东南州在实施“四在农家·美丽乡村”基础设施建设六项行动计划中，仅少数民族特色村寨路、水、电、讯等建设资金缺口就达10亿元。群众自筹能力较弱。多数少数民族特色村寨群众收入来源主要靠传统农业，产业基础薄弱，人均纯收入远远低于全省平均水平。除少数乡村旅游发展比较好的村寨外，大部分村寨没有村集体经济，无力对村寨进行有效保护和建设。台江县红阳苗寨错落于青山绿水、茂林修竹之间，村落干净有序，堪称“世外桃源”，但群众经济来源靠外出打工和传统农业，难以对村寨实施有效开发，至今养在深闺人未识。
第三，特色村寨加速消亡。村寨建设有待规范。目前，《黔东南州民族文化村寨保护条例》落实难度较大，有的村寨没有规划，有的规划过多，村民违建、搭建现象突出。有“天下第一侗寨”美誉的榕江县三宝侗寨，先后有10多个规划，当地群众无所适从，干脆不予理会。目前除“三宝鼓楼”“萨玛祠”等标志性建筑，侗族古寨的独特风貌未展现出来，传统木房、砖房、临时建房混杂，整个村寨不伦不类。村寨保护有待加强。只有民众主体参与才能实现村寨的最佳保护。但多数地方村寨保护还处于“行政力量主导、农户被动接受”状态，部分县（市）、乡（镇）政府对如何充分调动群众保护村寨的积极性和主动性，缺乏行之有效的对策，工作成效不明显。一些职能部门“等、靠、要”思想严重，对辖内村寨建设项目、资金底数不清、情况不明。综合执法有待强化。少数民族特色村寨一般由乡（镇）政府管理，乡（镇）只有国土所有执法权，但多是1人所。部分乡（镇）工作人员多是本地人，低头不见抬头见，对村寨违建、拆迁等大多睁只眼闭只眼。综合执法效果差，群众建房随意性大。
第四，民族文化传承困难。民族语言日渐衰退。随着对外交往增多，加之对民族教育重视不够，民族文化保护办法不多，部分村寨民族语言逐渐衰退。有的村寨只有50、60岁以上的老年人会说本民族语言，一些年轻人已听不懂本民族语言。民间手艺日渐衰落。缺乏对新一代民间艺人的保护和激励机制，民族传统手工艺后继乏人，蜡染、刺绣、银饰等传统手工艺在逐渐失传，一些民族服饰、民族乐器逐渐淡出人们的视野，民族文化创意产业严重缺失。民族记忆日渐淡忘。部分地方民族传统文化氛围渐淡，一些民族风俗逐渐消失，许多神话传说、民间故事往往只是在记忆深处、在老年人口中，年轻人已不知道也没有兴趣知道。随着老一代人的不断离去，这些口耳相传的“民族记忆”正淡忘和消失。“那些老歌没意思，我们忙得很，哪有空学不喜欢的东西。”在黎平县岩洞镇，问及是否会唱侗族大歌，3个10多岁的侗族女孩异口同声。
第五，旅游开发亟待规范提高。同质化严重。目前，西江苗寨、肇兴侗寨等已经培育成为享有盛誉的旅游目的地，但仍然以自然风景和特色民居、生产生活方式展示、歌舞表演等为主，民族文化活动基本是喝拦门酒、跳芦笙舞、斗牛、吃农家乐，项目内容单一、雷同，没有个性、没有竞争力。缺乏有特色、有卖点的民族文化创意产品，各民族村寨景点销售几乎一样的工艺品和土特产。商业化过度。部分村寨旅游开发过度追逐商业价值，对原生态景观过度改造甚至人为仿造，或者刻意营造一些与当地民俗差异很大的“伪民俗”，既未突出自然生态景观，也未传承传统民族文化，山不是过去的山，水不是过去的水，没有了乡愁。部分村寨认为越原始、越落后、越怪异就越吸引游客，存在展示落后、展示阴暗面现象。部分村寨摊点过量、围客兜售，强买强卖现象也时有发生。开发较粗放。一些基本成熟型旅游村寨接待条件明显不足，村寨环境的纯净度、优美度、安全度、乡土味等不足，内在品质不高。一些村寨旅游严重依赖“门票经济”，不仅村民从中获益较少，而且大众游客数量也在减少，产业附加值低。比如肇兴侗寨，污水直排、步道水洼多、人车争道，票价100元，“僧多粥少”，村民按门票总收入的20%-25%分成,实际收入并未明显增加。“热天会闻到河水臭味，街上车子有点混乱。房屋保护得好的，每年能拿到二、三百块钱。”肇兴侗寨一位村民这样说。宣传欠深度。我省一些少数民族特色村寨很有特色，也有一些人气，但在省外、甚至在省内都无声无息，没有名气。究其原因，与云南、湖南、四川、广西等民族文化旅游宣传推介相比，我省宣传推介力度不够，且主要是平面性、直白性、广告性的一般宣传，缺乏主题策划和故事性、立体性深度宣传推介。
做好保护和开发两篇文章
推动少数民族特色村寨可持续发展
少数民族特色村寨是多彩贵州最基本的组合元素，是民族地区加快发展的一张亮丽名片，保护和开发二者不可偏废，必须坚持“政府主导、村民主体、社会参与”，走传承保护、开放多元、创新发展的路子，充分整合各种资源，充分发挥好市场机制作用，充分调动各方面积极性、主动性和创造性，形成共同推动发展、共同参与保护的强大合力。
第一，围绕“四个着力”，建设民族文化新地标。强化少数民族特色村寨建筑、自然、人文保护，加快村寨基础设施建设，促进少数民族群众就地城镇化。一是着力把村寨民族特色原汁原味地展现出来。将“多规合一”改革覆盖少数民族特色村寨，强化规划引导，由省住建厅和省民宗委牵头，组织省财政厅、省农委、省文化厅、省交通运输厅、省国土资源厅、省旅游局等部门，2015年编制完成贵州省少数民族特色村寨建设保护与发展规划、进入中国传统村落名录的426个村寨总体规划和控制性详细规划。采取“疏老寨、建新寨，疏建结合”方式，加强原村寨新建住房管理，并合理划定新区，为村寨新增人口预留居住空间，杜绝“插花”混建和新旧村不协调。以特色民居保护为重点，精心保护村寨的建筑形态、自然环境、传统风貌及民俗风情，抢救、修复和建设一批特色民居和文化建筑、遗迹。彰显村寨个性，做到“一村一道景、一寨一幅画”，防止千村一面。保护和传承好“原味古村”独特原味,尤其要保护好湖泊、溪流、林草、山丘等生态细胞，传承好民族传统文化、田园生活、农耕文明等文化元素，让人们望得见山、看得见水、记得住乡愁，避免照搬抄袭或没有依据的重建和仿制。赋予乡（镇）政府村寨规划、建设、环保、消防等执法监督权，让乡镇更好履行村寨建设和保护管理指导职责。二是着力把村寨现代化功能内涵完善起来。围绕“建筑风格民族化、内部设施现代化、居住条件人性化”，强化专业设计，把原生态和现代化巧妙融合，对村寨进行“活态”保护。由省财政厅牵头，会同省住建厅、省民宗委、省文化厅、省交通运输厅、省水利厅、省环保厅、省旅游局、省通信管理局、省邮政管理局等部门，实施少数民族特色村寨改造工程，“四在农家·美丽乡村”基础设施建设六项行动计划优先安排在426个村寨实施，“十县百乡千村”示范工程率先在426个村寨实施，推动路、水、电、讯、房、寨改造和村庄环境整治，到2016年，全部完成426个村寨改造，形成一批示范性村寨，提升特色村寨影响力。注重技术处理，尽可能采取仿木材料、地下管网、鹅卵石步道等方式，使人工建筑与自然古寨浑然天成。开展村寨污水、垃圾集中处理，加强乡村旅馆内部网络、隔音、卫生等设施建设，满足现代生活需求。三是着力把村寨独特景观向“两高”沿线拓展开来。围绕扮靓“两高”沿线人文生态风景，对沿线少数民族特色村寨进行整体规划建设，并力争在2015年底前完成。通过向“两高”沿线纵深推进，把少数民族特色村寨串起来，形成“珍珠链”，展示我省美丽乡村建设新形象，达到“漫步民族村寨，遇见停滞时光”的效果，实现“快进慢出，快进慢游”，有效应对“过道效应”，抢占“高铁旅游”制高点。同时，结合示范小城镇建设和扶贫生态移民搬迁，在“两高”沿线合理选址，把生态环境脆弱、地处偏远、公共基础设施极度匮乏、自然灾害频发的高山区石山区深山区且居住分散的民族村寨平移过来，形成特色村寨群。四是着力把村寨火灾大幅度降下来。把少数民族特色村寨消防工作纳入相关县（市）安全生产工作重点，由相关县（市）安全生产监管部门牵头，会同消防部门和乡（镇）政府，进行一次火灾隐患大排查，针对存在的问题，制定整改方案，明确乡（镇）政府的消防主体责任和村支两委消防设施日常维护责任，形成村寨火灾防治长效机制。2015年，在全省426个村寨率先实施农村消防“五改”工程：寨改，制定合理标准，实施大寨化小寨、开辟防火隔离带；房改，设计满足防火要求、具有民族特色的样板图纸，在新建或灾后重建房屋中严格执行；水改，结合人畜饮水工程和水利建设工程，在村寨制高点修建消防水池，配备消防设施；厨改，设置四周和顶盖均采用不燃或难燃材料装修的厨房；电改，对村寨入户线路以及户内老化、裸露和安装不规范线路进行改造，并逐步推广到全省50户以上有传统民居的村寨。同时，在村寨民居改造和保护中，推广阻燃剂、非燃材料、阻燃材料、火灾探测报警器等器材。
第二，抓住“三个必须”，共奏和谐开发好声音。围绕实现村民保护主体与开发投资主体双赢，创新开发体制机制，实现以开放促进开发，以开发带动发展，以发展推动保护。一是必须让村民参与开发。要把村寨保护开发与维护村民主体利益有机结合起来，让村民参与到开发活动中，分享民族村寨开发红利，实现增收致富，真正成为村寨开发最重要的参与者和受益者，唤起村民对村寨的珍惜和关爱，更加自觉地成为村寨保护的拥护者和实践者。大力推广社区营造模式，变政府主导为政府引导，变村民被动为村民主动，政府主要提供基础保障、理念推广、经验交流、技术支撑，村民自主开发与经营，让村民有业可就、有事可做、有钱可赚。适度推广“公司＋村民”模式，建立公平合理的村寨旅游开发运作和利益分享机制，明确公司与村民在村寨旅游业等产业发展中的角色定位，让双方各得其所、各有所赚。财政投资的村寨建设项目，除施工技术复杂、安全系数要求高的外，用工以村民为主或村寨组织施工队伍建设，不得发包、转包、分包，最大限度增加村民就业机会。对不参与旅游业而致力于保持自身生产生活方式、维护村寨周边环境的真实性和自然性的村民，应通过建立补偿机制，使其获利。二是必须科学有序适度开发。强化政府引导，依托各种科学技术，选取对资源破坏最小的方式，注重村寨的原生态保护，优化村寨生产生活生态空间布局，为自然“种绿”、为村寨“留白”，最大限度避免过度开发、示奇媚俗和过度商业化行为。积极推进村寨旅游由粗放式开发向精细化开发转变，尤其是推进单一的观光旅游开发向参与式、体验式、休闲度假、生态探险等复合型旅游开发转变，提高村寨旅游的综合效益。强化不同村寨的分工合作，突出自身优势，从食、住、行、娱、游、购等方面寻找和提炼最具特色的产品，避免因雷同而造成恶性竞争。在游客超容量的村寨或旅游旺季，采取人员分流、预约进入、分区休养等控制措施，把村寨旅游开发、旅游活动强度及游客数量控制在资源、环境可承载的范围内，让村寨自然生态休养生息。三是必须在开放包容中开发。秉承“全方位开放、包容性开发”理念，进一步提高少数民族特色村寨开放水平，推进村寨各种资源与外部先进理念、充足资金、领先技术、科学管理、广阔市场相结合，从外部环境中吸取鲜活的异质营养，从其他先进文化中吸取优异基因，逐步走上开放带动、创新驱动轨道。充分利用旅发大会、酒博会、生态文明贵阳国际论坛、贵州·香港投资贸易周等对外开放平台，积极引进既有技术资金实力，又懂民族文化包装策划的战略投资者到少数民族特色村寨投资开发，提高村寨开发水平和效益。
第三，突出“三个注重”，演绎民族村寨好故事。依托多彩的民族文化资源，讲好旷古传奇、穿透时空的村寨故事，让游客追根溯源、寻梦牵魂，引起心灵震憾、情感认同，打造民族文化展示的窗口，增强少数民族群众文化自觉和文化自信。一是注重深度挖掘。由省文化厅、省民宗委、省旅游局牵头，广泛吸纳学术研究机构参与，加大对民族文化的基础研究和理论研究，形成一批理论研究成果。加强对历史典故、民间传说等故事，吹、拉、弹、唱等技艺，歌舞、节庆、饮食等习俗，建筑、服饰、工具等符号的搜集、整理，创编成文字、视频等资料，从中筛选出各村各寨最具代表性、特色性的“原故事”。省、州集中打造苗族仰阿莎、侗族萨玛等人物故事，锦鸡舞、侗族大歌、苗岭飞歌、好花红等歌舞故事，姊妹节、查白歌节等节庆故事，形成“印象·刘三姐”、“阿诗玛”、“宋城千古情”一样的品牌效果，勾起外界对苗乡侗寨的无限向往。二是注重精心策划。着眼于满足现代人的消费需求，把民族村寨故事包装成主题深刻、创意新颖、韵味传神的旅居体验产品。推进村寨故事与影视、动漫产业融合，以民族村寨故事为题材，充分利用美丽山水田园风光、浓郁深厚民族风情，创作类似《天蝉地傩》、《云上太阳》、《阿凡达》、《卧虎藏龙》、《奢香夫人》等影视作品，产生故事共鸣和情感认同。打造类似广西卫视《唱山歌》、内蒙古卫视《蔚蓝的故乡》、新疆卫视《丝路新发现》等电视栏目，增强视觉冲击力，提高互动参与度。借鉴推广民俗演艺主题餐饮一体化等模式，充分展现民俗风情歌舞表演、民族竞技活动、特色饮食文化魅力，打造民族文化消费、体验与传播的新平台。借鉴《一千零一夜》手法，精心选取365个少数民族特色村寨创编365个故事，让游客每到一个村寨都能听到新故事，让村民或游客把故事不断延续下去，打造贵州民族村寨“故事王国”。三是注重倾情推介。由省政府外宣办牵头，充分利用“多彩贵州”文化品牌，拍摄一批美轮美奂的民族村寨宣传片，在国内外电视栏目、报刊杂志、网络等媒体上开展宣传。深化与“美丽中国梦·大美村寨行”网络平台的合作，打造“贵州季·村寨故事”专题。省内广播电视、报纸、网络等主流媒体要形成联动机制，不间断地宣传民族村寨故事。各地政府门户网站要开辟民俗文化专栏，传播民族村寨故事。与工业企业联合，在现代生产生活和办公用品上打上贵州民族特色元素印记，让消费者更多了解贵州民族村寨故事。用好微博、微信、APP客户端等新兴媒体，创作村寨故事微电影、最炫民族风视频等时尚文化消费品，把我省民族民间故事推向世界。
第四，强化“三个支撑”，聚合助推发展正能量。推动少数民族特色村寨的有效保护和有序开发，必须以优质的软硬环境作保障。一是强化政策措施支撑。出台《贵州省少数民族特色村寨保护条例》，在加强村寨规划、综合执法、财产保险以及支持民族教育、文化传承、文化创意等方面，作出系统明确规范。鼓励少数民族特色村寨依法通过村规民约开展以村寨规划建设、设施管护、卫生、消防为重点的乡村治理，2015年实现426个村寨村规民约全覆盖。加强村寨生态建设和环境保护，拟实施的绿色贵州三年行动计划和已启动实施的县乡村造林绿化三年计划，应充分考虑民族村寨，大力植树造林、绿化荒山、治理石漠化，进一步巩固和提升村寨已有的生态优势。建立健全由省民宗委、省发改委牵头，市州协调、县抓落实、乡镇具体实施的少数民族特色村寨保护与发展推进机制，充分调动各级各部门的积极性。制定优惠政策，鼓励和引导企事业单位、社会团体及个人援助投向少数民族特色村寨建设。争取国家支持在贵州民族大学开设民族学研究博士点，引导民族学硕士点开设省内世居少数民族研究方向，强化与省内外高校特别是民族院校的合作，在“三州”民族地区建设少数民族文化科研基地。鼓励旅游、民族学、社会学专业的大中专毕业生驻村帮扶，为少数民族村寨保护和发展提供智力支持。由省民宗委牵头，在“三州”民族地区和民族自治县，进一步加大民族文化进校园、进机关、进企业、进社区的力度，尤其是加大民族文化进职校的力度。由省教育厅牵头，在少数民族群众中大力推进汉语教育，解决少数民族学龄儿童不通汉语的问题；积极推进民汉合校、混合编班，在共学共进的氛围中促进语言互通。支持有条件的村寨创办“拿起锄头能种地、放下锄头能表演”的民族文化团体、表演队伍，逐步恢复村村有歌队、寨寨有歌声的原生环境。二是强化重大项目支撑。由省民宗委牵头，加快实施涵盖民族特色村寨建设、民族文化进校园、民族文化传承等内容的多彩贵州优秀民族文化十项工程，并重点向少数民族特色村寨集聚区倾斜。抢抓中央加大对中西部地区重点景区、乡村旅游、红色旅游、集中连片特困地区生态旅游等旅游基础设施和生态环境保护设施建设支持力度的机遇，积极争取国家在我省民族村寨资源富集区实施一批大项目、好项目。落实好《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》，加强乡村旅游精准扶贫，扎实推进乡村旅游富民工程。由省旅游局牵头，积极向国家争取在我省开展以少数民族特色村寨和生态环境保护为重点的国家公园体制试点。由省文化厅牵头，采取有力措施，推进六枝梭戛长角苗、黎平堂安侗族、印江合水传统造纸等7座生态博物馆本土化和改造升级;争取多方支持，推进毕节海雀村、榕江大利侗族大歌、兴义南龙布依族等5座生态博物馆建设，充分发挥“村落文化景观＋生态博物馆”模式对民族文化保护和传承的积极作用。三是强化特色产业支撑。大力培育民族文化创意产业，建立文化创意激励机制，加快打造“三州”民族文化产业集聚区。大力发展刺绣、蜡染、银饰等民族手工业，鼓励通过“机械+手工”方式延长上下游产业链，积极推进民族文化传承人进职校，对40岁以下的能工巧匠进行统一培训。由省经信委、省妇联、省人社厅牵头，从2015年至2020年，每年培训10万绣工。大力打造民族村寨旅游业，建设互联互通旅游交通网，推动民族村寨旅游与省内大景区有机衔接，强化与云南、湖南等周边省区的旅游组团合作，积极推进与东盟-湄公河流域、中缅孟印经济走廊等区域的旅游合作。借鉴外省“门票免费月”、“一元门票”等成功经验，探索建立“发票代替门票”制度，从追求门票收入向促进游客消费转变，逐步破解村寨旅游“门票依赖”难题，打造村寨旅游“全产业链”，引导旅游经济向多元化、立体化转型。着力培育以现代农业展示、农村劳作体验、田园风光欣赏为主要内容的观光休闲农业。加快建设“智慧旅游云”，把民族村寨好地标、好故事变成旅游好产品，打造乡村旅游升级版。强化重点民族村寨旅游示范带动作用，由省旅游局牵头，2016年底前完成对西江苗寨、肇兴侗寨等基本成熟型旅游村寨的提质改造。引导村民在发展“农家乐”的基础上，开发一些少数民族特色餐饮。大力支持大健康养生、山地高效农业等新兴产业发展，依托民族村寨做产业，打好绿色生态牌，发展一批绿色种养业基地，建设一批绿色食品加工基地，打造一批温泉、中医药养生基地等，把我省独特的自然资源和人文生态优势转化为经济优势。
第五，用好“三种渠道”，解决资金不足老问题。通过多渠道、多元化投入方式，有效解决少数民族特色村寨保护和建设资金不足问题。一是积极向上争取。争取国家在传统村落保护、文化遗产保护、农业、水利、文化事业发展等方面加大资金投入力度。抓紧编制和审批传统村落发展规划，并根据规划做好项目前期工作，积极争取中央补助资金。二是积极向外借力。推动投融资体制创新，推广PPP（公共部门与私人企业合作）、三方BOT（政府、企业、农民合作）以及社区营造、合作社主导村寨建设等投融资模式，广泛吸纳社会资本参与少数民族特色村寨建设。做好资源优势调研和预收益分析评估，把民族村寨建设项目包装成优质投资项目，通过各种平台面向全国乃至全世界招商引资。三是积极对内整合。坚持以县为单位进行资金统筹，鼓励各县（市）政府整合“四在农家·美丽乡村”基础设施建设六项行动计划、农村危房改造、扶贫生态移民、“5个100”工程等项目资金，用于少数民族特色村寨建设。省级各部门安排用于乡村基础设施建设的专项资金，要加大向少数民族特色村寨倾斜的力度。设立省级少数民族特色村寨建设专项资金，每年选取100个重点民族特色村寨，通过竞争立项或以奖代补等方式扶持少数民族特色村寨发展。创新涉农项目扶持方式，加大财税金融支持力度，选取条件较好的村寨，帮助其培育壮大村级集体经济组织，努力培育一批人均纯收入和集体经济收入强寨，增强村寨建设的筹资能力。进一步完善一事一议财政奖补制度，引导农民对村寨内的基础设施建设投工投劳，减少建设资金支出。
组织：刘华东省政府研究室社会处处长
参与：周青省政府研究室综合处原主任科员、
现督查室综合督查处主任科员
执笔：李天虹省政府研究室社会处主任科员
【省领导批示抄清】
2015年5月5日，省委书记、省长陈敏尔批示：“请远坤同志阅示。我仔细阅读了此报告，觉得所列问题和建议都比较客观精准，要结合制订十三五规划，把现代山地农业这篇文章做深做透。适当时省政府常务会议作一次专题研究。”
2015年4月24日，省政协主席王富玉批示：“这份材料十分重要。建议：一是以建立无公害、绿色、有机农产品大省为目标来构思十三五农业现代化发展。二是可构思以专业合作社为主体、以同步小康为目标、以吸城市资本为抓手，建设新型农业产业园。三是建立专业化、职业化农民队伍，奠定农业产业发展基础。四是发展畜牧业要有专项政策，搞几条奖励和支持政策性规定。解决牛、羊、猪等产业养殖业的发展滞后问题。以上意见可送贻琴副书记、远坤同志参考。”
2015年4月3日，省委副书记、省委政法委书记谌贻琴批示：“请省发改委、省农委阅酌。”
2015年4月29日，省委副书记、省委政法委书记谌贻琴再次批示：“很好，请省农委阅研。”
2015年4月7日，省人大常委会副主任龙超云批示：“分析的问题很透彻，有针对性，研究人员下了功夫。提出构建四大体系我表示赞成，目的是打通农产品与市场的途径，打通农业商品与消费者的通道。‘十三五’期间，如能基本解决文中所提四大问题，就可走出贵州现代山地高效农业路子。”
2015年4月7日，省人大常委会副主任傅传耀批示：“调查深入，分析透彻，有一定适用价值。贵州立体气候、立体地质构造、植物分布的立体附存，确定了贵州必须走山地农业特色的路子。一方面要顺应自然，产什么种什么；另一方面要改造自然，补足水、路、电、肥等基础要素。更重要的是科技支撑、产业化布局、标准化生产、机械化水平提高。”
2015年4月6日，副省长刘远坤批示：“调研报告系统、全面、深入、有见地。请省农委和涉农部门认真学习研究，用于帮助制定‘十三五’现代山地高效农业发展规划。但无公害绿色有机农产品是一个逐级高质档进顺序，切忌写成‘绿色有机无公害农产品’。”
2015年4月2日，省政府秘书长唐德智批示：“好，同意呈省领导阅示。”
为服务“十三五”规划编制，去年底以来，我室组织调研组，赴全省9个市（州）、15个县（市），就我省现代山地高效农业发展的有关问题进行了专题调研。现将调研情况报告如下。
一、对贵州现代山地高效农业发展如何看
调研表明，近年来，我省充分发挥立体气候、生物多样性、良好生态环境等优势，努力走一条突出特色、集聚集约、绿色生态、增效增收的现代山地高效农业发展路子，取得了明显成效。一是因地制宜调结构。各地把发展特色种养业作为主攻方向，大力调整农业结构。省有关部门提供的数据显示，全省粮经作物种植比由2010年的60︰40调整为2014年的41︰59，蔬菜、茶园、果园、马铃薯、核桃、药材种植面积分别由2010年的972万亩、250万亩、228万亩、969万亩、85万亩、42万亩提高到2014年的1925万亩、662万亩、567万亩、1056万亩、705万亩、500万亩，牛羊年存栏分别由92万头、190万只增加到460万头、350万只。绿茶、辣椒、薏仁米、火龙果、太子参、大鲵等生产规模全国第一，马铃薯全国第二，荞麦全国第三，是我国南方规模最大的蓝莓种植基地。织金县建成国内最大的清香型红托竹荪产销基地，遵义县建成国内最大的辣椒交易市场。二是建设园区促转型。各地把发展现代高效农业示范园区作为重要平台，大力转变农业发展方式。2014年，全省213个省级现代高效农业示范园区入园企业2160家，注册资金500万元以上企业933家，实现总产值993亿元，占全省农业总产值的47%。累计完成投资860多亿元，建成机耕道6245千米，灌溉管网14468千米，温室大棚880万平方米，标准化圈舍395万平方米，贮藏保鲜库房99万立方米。在农业产业园区的带动下，全省农业科技进步率由2010年的43%提高到2014年的48%，农作物耕种收综合机械化率由9.6%提高到22%，有效灌溉面积由119万公顷提高到141万公顷。江口鱼粮农业公园、凯里云谷田园等现代设施农业初具规模，威宁脱毒马铃薯、正安大鲵、兴义南盘江现代渔业等特色种养业园区快速发展，荔波、罗甸、关岭等县精品水果示范园区初见成效。三是创建品牌拓市场。各地把创建农产品品牌作为主要手段，提高农产品知名度，提高市场占有率。截至2014年底，全省累计获无公害农产品认证1881个、产地认证1640个，分别比2010年增加891和588个。湄潭翠芽、都匀毛尖、贵定云雾贡茶、赤水乌骨鸡、安顺山药、沿河空心李等获国家地理标志产品保护。老干妈、贵州同济堂等商标获中国驰名商标。四是培育主体增活力。各地把培育引进新型农业经营主体作为首要任务，夯实农业生产微观基础。2014年，省级以上龙头企业达到404家、注册农业合作社达到2.4万个（会员27万人），分别比2010年增加153家、1.8万（3.6万人）。农产品加工企业由2010年的330家增加到2014年的743家，规模以上农产品加工业（不含烟酒）总产值由375亿元增加到1060亿元。在大力引进四川希望、辽宁万达、泰国正大等国内外知名农业企业集团的同时，注重引导本地二、三产业规模企业投资农业。盘县兴宇煤业公司陶正学，注册贵州娘娘山高原湿地生态农业旅游公司，打造农旅养一体农业示范园区，引进企业11家，组建合作社12家，参与农户855户。从事房地产开发的吴利根，成立务川江一生态畜牧公司，投资1.2亿元饲养能繁母羊及种公羊4500余只，带动形成年出栏20万只商品羊生态畜牧基地。虾子镇辣椒协会发展企业10多家，会员400多人，2014年与贵州银行合作，获得2亿元授信。
实践充分证明，发展现代山地高效农业，是我省实现农业强、农村美、农民富的有效途径，省委、省政府作出的决策部署符合贵州省情，非常正确。“十二五”前四年，全省农业增加值年均增长4.5%，其中2014年增长6.6%，增速全国第一；农民人均纯收入年均增长12.7%，其中2014年增长13.1%，高于地区生产总值增速2.3个百分点。建成了一批“四在农家·美丽乡村”示范点，农村面貌日益改观。
调研中大家也集中分析，我省现代山地高效农业发展“四低”的问题仍很突出。一是农业劳动生产率低。2013年，我省第一产业全员劳动生产率8723元/人，仅为全国23564元/人的37%、重庆17260元/人的51%、山东22736元/人的38%。二是农业产业化程度低。目前，我省农业生产还是以一家一户为主，集中集约度不高，万亩以上连片种植基地少，全省只有20多家龙头企业和1个省级高效农业园区与贵阳石板批发市场有供货关系，每个供货商每天最大供货量不到2吨，而山东省一个合作社就能提供几十上百吨。据批发商介绍，从湖北、山东、新疆到贵阳运费每斤分别为2角、4角、1元，每车可载40吨，货源集中有保障。而我省没有一个基地能提供40吨，省内采购一车货要跑十来个村寨，花费的时间和人力算下来，成本超过从省外采购。罗甸和关岭等县的火龙果，大客商“吃不饱”不愿采购，小客商“吃不下”压价收购。贵州好东西生态农业公司到罗甸县、贵阳大润发超市到关岭县寻找火龙果供销合作，因达不到需求规模而作罢。晴隆县引进年加工120万只商品羊生产线，但该县和周边几个县全部出栏羊加起来，尚不能满足一条生产线（60万只）需求，目前基本处于停产状态。省级以上农业产业化龙头企业仅实现销售收入370亿元，平均1户仅9100多万元。农民合作社社员少、合作不紧密，在联系企业、组织农户、开拓市场等方面没有发挥引领作用。调查中大家普遍反映，农民合作社正常运行的较少，有的是村干部或个体户挂名的“空壳子”，有的是几户农民组成的松散联盟，多数合作社有名无实。德江县居池坝村有各种合作社13个，但参与农户仅40%。西秀区雷家屯村有1个蔬菜专业合作社，参与农户仅20%。三是农业产品商品率低。2012年，我省农村居民家庭主要产品商品率，粮食13.5%、油料38.3%、蔬菜38.9%、出售自宰猪肉66.1%、禽蛋48.4%。近年，大农业农产品商品率仅55%左右、小农业农产品商品率仅40%左右。在偏远的农村，基本上处于自给自足的自然经济状态，“吃饭靠种田、养猪为过年、喂鸡喂鸭换油盐”。四是农业对农民增收贡献率低。2011-2014年，我省农业增加值增速与农民人均纯收入年均增速的弹性系数为0.35，比“十一五”下降0.17。2014年，在农民人均可支配收入中，经营性收入占39.6%，比2010年下降9.5个百分点。
二、贵州现代山地高效农业发展的瓶颈在哪里
调研中，大家普遍认为，如果说“四低”问题是我省现代山地高效农业发展问题的表象的话，其根由和瓶颈还在于，我省既有自然条件的先天不足，也存在基础设施和体制机制的短板，现代山地高效农业发展还有很长的路要走，不能盲目乐观。
第一，自然条件先天不足。一是气候复杂性。垂直高差形成气温垂直分布带，使同种产品难以连片规模发展。最为不利的是光照少、凝冻期长，影响农作物生长。全省年均日照1200小时左右，比同纬度东部地区少1/3，比山东少1100多小时。贵阳石板批发市场批发户告诉我们，“山东冬天阳光好，大棚蔬菜生长快，货源有保障；贵州冬天阳光少，大棚蔬菜生长慢，货源无保障。”二是耕地分割性。全省6820多万亩耕地中（省国土资源厅提供的数据），山地、缓坡占93%。地形破碎造成耕地分散，农业基础设施建设难，农业机械使用推广难，农作物的耕种收割主要靠人力畜力，增加生产成本。目前，贵州生产的辣椒每斤12元左右，而河南生产的辣椒每斤7元左右。贵阳南明老干妈风味食品有限责任公司每年需辣椒约1.3万吨，为节约生产成本，主要到省外采购。三是土壤贫瘠性。我省耕地普遍土壤薄，保土、保水、保肥能力差。“湖北的耕地土壤厚，种出的萝卜个头大、口感甜，‘卖样好’；贵州的萝卜黑心、空花多，卖不出去。”谭显红等批发户感慨地说。四是生态脆弱性。我省是典型的喀斯特地貌，生态易遭到破坏而很难修复，不适宜过度垦殖。从贵州发展历史来看，明清以来，玉米、马铃薯的引入和种植推广，大量土地被开垦，导致了大面积的水土流失，加剧了石漠化。目前，我省水土流失面积5.5万平方公里，石漠化面积3万多平方公里，分别占全省国土面积的33.4%和17%。
第二，基础设施十分薄弱。一是水利工程建设滞后。2013年，虽然全省水库总库容量达到433亿立方米、农用排灌柴油机达到22.5万台，分别排全国第6位和第14位，但我省地形落差大，大江大河大湖库提水和长距离管道输水、节水灌溉设施落后。虽然2013年我省农业生产用水占全省总供水量90.7亿立方米的55%，但用水方式比较粗放。按户籍人口计算，2013年，我省农村人口人均有效灌溉面积仅0.57亩，而周边的云南为0.67亩、四川为0.6亩。龙宝山万亩桃园是荔波县精品水果项目，每亩可为果农带来6000元左右收入，由于缺少灌溉系统，成活没有保障。当地果农坦言，“栽种果树主要是靠天吃饭，天干就什么都没有了”。二是田间道路建设滞后。早在2000年左右，四川等省就制定了乡村机耕道建设规范和技术标准，开展了大规模的机耕道建设。而我省除一些现代高效农业示范园区建有机耕道外，其余几乎为空白，绝大部分农业生产资料、机械进地入田需人背马驮。2013年，全省农业机械大中型拖拉机拥有量不到4.2万台，排全国第21位、西南5省区市倒数第2位。凤冈、思南等县农民恳切地说，“不管是茶园还是核桃种植，关键是修通生产道路，能用上像挖掘机一样的翻土机器，生产起来就方便多了。”同时，许多不靠近行政村的村组没有建设标准的通村通组路和串户路，不但汽车就是拖拉机也进不了村、到不了组，农户种养的东西运不出来，投资者和商贩也不愿去。水城县蟠龙镇木城村干部告诉调研组：“我们最盼望的是修路，一条路可以带动一个地方的发展。路通了，1头肥猪能多卖几百元，洋芋能从2角钱1斤卖到8角钱甚至1块钱1斤。”三是农业供电设施建设滞后。虽然近年来我省加大了农村电网改造和美丽乡村小康电建设力度，供电能力不断增强、电价水平降低。但由于投资不足，农村供电设施主要是解决农民的生活用电问题，生产用电设施特别是进现代高效农业示范园区、进农田、进农产品加工企业仍然是一大难题。尤其是输电线路老化，电网平均损耗达20%-30%。变压器布点不合理，供电半径过大，“小马拉大车”。威宁县迤那镇乡民村有430户，零散分布6个变压器，每个变压器平均负担71户，最远用电户距离中心变压器超过2公里。四是农业物流设施建设滞后。农产品专业交易市场和冷链设备少而小。贵阳市主要依靠贵阳地利农产品物流园（贵阳石板批发市场），多数市州只有一个农产品批发市场，县城以上城市直销网点少，乡镇农产品规模化集散市场少。除贵阳市外，其他市州只有小型肉类冷库，缺少果蔬冷链设施。同时，农产品配送体系不健全，农产品从一级批发市场到二级市场和超市一般由零售商自发运输，每车装载1000斤左右，而省外多由批发商配送，每车1万斤左右，每斤运输成本比我省低0.4元左右。
第三，服务体系仍不健全。一是农业技术支撑体系不健全。目前，全省乡镇农业技术推广人员少，服务能力弱。2013年，全省植物新品种权授予数仅17项。动植物疫病防控体系和良种繁育体系建设滞后，数量少、规模小。以养羊为例，全省还没有一家较大规模的优质繁育场，多数种羊和羊羔靠外购，水土不服，成活率较低。务川正东公司从省外引进1000多只种羊，2014年发生“小反刍”疫病，经多方诊断源自省外种羊遗传，难以根治，只得大面积扑杀，损失数百万元。农技推广普及难，我省的绿色有机无公害农产品优势没有转化为经济优势。瓮福集团的茶业专用肥、贵州大学的绿色农药，茶农普遍反映不了解。织金县生产竹荪，部分农民使用煤炭烘烤，含硫量过高，出口检测不达标，只能低价卖给小商贩。二是农民技能培训体系不健全。有资质的农民培育机构数量少、实力弱，管理不规范，流于形式，农民不愿接受培训。已开展的培训也多针对外出务工农民，针对在本村本地从事农业生产和服务的培训不多。2013年，全省农村劳动力平均受教育年限7.28年，而全国2008年就已达到7.8年。达到“普九”教育年限的农村劳动力极少，专业化、职业化、技术化农民队伍建设任务艰巨。三是农业信息服务体系不健全。绝大多数农民不掌握农产品市场需求真实信息，种什么、养什么主要是看别人去年种什么、养什么找钱。2006年以前中药材市场看好，百合、太子参、丹参每斤从5元涨到20元，松桃县一些种植户赚了钱，其他农户跟着种，规模迅速扩大，2013年达到2万多亩，价格一下子跌到5元以下直至1元，个别农户几十万元贷款血本无归。“种百合‘白活’、种太子参‘害子孙’、种丹参‘打单身’”，姚元江、唐中秀等农户很无奈地说。四是农产品加工营销体系不健全。我省像贵州茅台集团公司、贵州中烟工业公司等这样具有广泛带动能力的农产品加工企业极少，中小农产品加工企业数量也不多，知名度也较低。许多农产品因缺少加工，卖不出去，烂在地里。我省核桃种植面积已超过700万亩，按稳产期亩产100斤计算，再过两三年，全省核桃产量将超过7亿斤。但目前全省正式投产的核桃加工企业11家，其中规模以上企业仅3家。宣传营销方式也比较落后，许多特色优质产品“养在深闺人未识”。网上销售等新的营销方式更是滞后，目前淘宝网特色中国·贵州馆销售的我省生产的商品约8000种（涉及产品近20万个），其中农副产品仅5000种，占62.5%。2014年的销售收入6.7亿元，其中农副产品销售收入2.5亿元。广大农民不懂也没有实力搞营销，卖产品多靠口碑宣传。即使一些媒体宣传了我省某种特色农产品，但消费者也不知道以何种途径获得该产品。除白酒、茶叶、辣椒等少数较成熟的产品外，多数没有品牌宣传。农民经纪人数量少，且主要局限于乡镇集市牛猪羊和茶青、花椒等少数农产品中介服务活动。在城市农贸市场，虽有一批既是批发户又是经纪人的队伍，但主要业务活动是从省外购进农产品。
第四，体制机制改革滞后。近来年，虽然我省加大了对“三农”的投入力度，但由于农村体制机制改革滞后，动力活力不足，农业生产的比较效益低，农民和投资者从事农业生产的积极性不高。调研中大家普遍反映，涉农企业套国家财政补助资金、银行信贷资金和圈占资源的多，真正干事创业、发展农业生产、带动农民致富的少。一是农村“三权”制度改革滞后。地权、林权、房权确权和统一登记工作才起步，农民进行土地流转和金融部门开展涉农贷款的积极性不高，出租土地多在熟人之间进行，涉农贷款多给了非农企业，导致土地集中不起来、发展资金融不到。2013年，全省农村土地流转仅608万亩，农村承包土地经营权、农村住房财产权抵押贷款余额2.7亿元，分别不到全省耕地面积的10%和金融机构涉农贷款余额的0.1%。二是涉农直接补贴力度减弱。“十一五”期间，国家对农民的补贴标准逐年提高，仅对种粮农民的直接补贴、农资综合补贴年均就增长10.9%。但2011年以来，这两项补贴标准均未提高，且退耕还林补助标准每亩从220元减少到80元。三是农业保险体系不完善。目前，全省政策性农业保险品种仅11个，覆盖面较小。我省自然灾害易发多发，财政资金支持农业保险的力度相对较弱，商业保险公司无利可盈，甚至亏本，开展农业保险的积极性不高。同时，农业保险因灾受损取证、鉴定较难，赔付流程较繁琐，农民承担的保费比例较高，参与农业保险的积极性也不高。一旦发生较大自然灾害或疫情，农民的投入可能会“血本无归”。务川县正东集团管理人员袁希安说，“有的农民看到别人干得好心动，自己开始干激动，一旦遇到自然灾害和市场风险就被动”。四是农村金融服务在弱化。“十五”和“十一五”期间，为解决“三农”金融服务难问题，我省组建了农村信用社联合社，构建了覆盖广大农村的金融服务网络，农村信用社成为我省“三农”金融服务的主力军。但近年来，一些市、县把农村信用社改制成农村商业银行，服务对象虽然扩大了，但对“三农”的服务相对减弱。在全省金融机构贷款余额中，农业（农林牧渔）贷款余额占比由2010年的6.3%下降到2014年的5.4%。农村信用社涉农贷款余额占全省金融机构涉农贷款余额的比例由34.5%下降到29.3%。五是涉农项目管理方式落后。我省涉农项目主管部门多，资金下达管道多，中间环节多，跑冒滴漏多，遍洒胡椒面，整合使用难。尤其是重项目审批和资金下达，轻项目实施和资金使用监管及绩效评估，一些涉农项目业主得到国家资金和银行贷款后，做做样子，热闹一下，就没有了下文。近年来，我省每县每年平均得到的涉农财政项目资金超过1亿元，但不少县仍没有培育出1户产值过亿元的涉农企业。
三、“十三五”贵州现代山地高效农业发展怎么办
针对存在的突出问题和瓶颈制约因素，借鉴国内外发展经验，结合全面建成小康社会的需要与可能，我们认为，“十三五”期间，我省现代山地高效农业发展的基本任务应该是：强基础、稳增长，坚持水、电、路、物流等硬件设施建设和技术、信息、加工营销等软件服务能力提升两手抓，提高农产品单位面积产量，促进农业持续稳定增长；扩规模、保供给，坚持以市场需求为导向、资源禀赋为前提，合理调整种养结构，创新生产经营模式，走适度规模化多种经营之路，增强主要农产品供给能力；创特色、提效益，坚持以质取胜，注重品种更新、品质提升、品牌创建，把产量做成产值、把产值做成收入，提高农业对经济增长和农民增收的贡献率。
基本思路应该是：围绕构建绿色有机无公害农产品大省，坚持以亩产论英雄，遵循山地经济规律，立足资源禀赋、立足市场需求、立足内外联动、立足科技创新、立足园区平台，更加注重品种、品质、品牌建设，念好“六字诀”、读好“山字经”、种好“摇钱树”、打好“质量牌”，推动适度规模经营，充分运用现代生产方式、技术装备、营销模式和管理手段，提高生产效率，降低生产成本，增强竞争能力，促进农业增效、农民增收、农村繁荣，努力走经济效益、社会效益、生态效益有机结合的可持续发展路子。
基本目标应该是：确保第一产业增加值年均增长5%左右。从全面同步小康的要求来看，“十三五”期间，我省生产总值年均需增长9.8%左右，农村居民人均可支配收入年均需增长12.5%左右。2014年，我省人均生产总值达到26390元，相当于全国2009年的水平（人均生产总值25608元）。从全国来看，2010-2013年，一产增加值年均增长4.3%，生产总值年均增长8.7%，一产对经济增长的贡献率为4.8%；一产增加值增速与生产总值增速、农民人均纯收入增速的弹性系数分别为0.49和0.41。“十三五”期间，我省将大体处于全国“十二五”的发展阶段，根据我省经济增速高于全国增速2个以上百分点的态势，结合经济发展进入“新常态”，生产总值增速应在10%左右。按照全国一产对经济增长的贡献率和一产增加值增速与生产总值增速、农民人均纯收入增速的弹性系数测算，“十三五”期间，一产须年均增长5%左右。实现这一目标，依靠传统农业肯定难以做到，必须走现代山地高效农业之路。
按照以上基本任务、基本思路和基本目标，根据调研中大家提出的意见建议，“十三五”期间，推动我省现代山地高效农业发展，必须集中力量，强力推进四项工作，下决心解决四大问题。
（一）强力推进农业基础设施建设，下决心解决硬件支撑不足的问题。一是着力建设农业生产灌溉网络。调研中大家普遍认为，目前我省水利资源开发强度已很高（其中水电开发强度96.6%，远远超过70%左右的合理线），再规划建设大型水库既不现实，也不合理，更不利于水环境的自我修复。“三小”水利工程蓄水能力弱、养护难，作用不大。彻底解决贵州的农业用水问题，应在建好目前已规划的大中型水库的同时，按照李克强总理在中央农村经济工作会议上的重要讲话精神，着力规划建设一批跨区域重大引提调水工程和长距离大型输水管道、节水灌溉骨干渠网，通过管线把水引到每一亩耕地中。目前，我省水库总库容已达433亿立方米，加上在建、拟建水库库容，完全可以满足全省包括农业在内的用水需求。二是着力建设农业生产道路网络。启动实施山地农业产业路网建设工程，制定全省乡村机耕道建设规划和技术标准，确保农业机械上得了山、进得了田。结合“四在农家·美丽乡村”基础设施建设六项行动计划，争取国家支持，把通村油路（水泥路）延伸到农业生产基础条件较好、人口较为集中的自然村寨，并提高建设标准，确保中型运输车辆进得了村、通得到组。三是着力建设农业生产供电网络。在“四在农家·美丽乡村”基础设施建设六项行动计划“小康电”建设中，应重点推进农村变电设施的升级扩容和输电线路进现代高效农业示范园区、连片种植基地和农产品加工企业，确保农业生产用电稳定、安全。四是着力建设农业现代物流网络。在大宗农产品生产区域、特色农产品基地、区域性交通枢纽节点和人口聚居区，规划建设一批标准化农产品物流站场、仓储配送中心、冷链物流设施和鲜活农产品贮藏库。贵阳等大中城市应规划建设2个以上农产品大型交易市场，县城应建设2个以上农产品中型交易市场，中心乡镇应至少建设1个适度规模农产品集散市场。大力培育引进一批现代物流龙头企业，推动物流企业分支机构向乡镇和中心村延伸。支持农民合作社成立农产品运输队，对农产品运输企业和个体户进行适当补贴。鼓励开通从种植基地到城市社区的农产品直通车。五是着力建设农业防洪排涝体系。结合实施土地整治工程和基本口粮田建设，制定实施全省基本农田防洪排涝行动计划，确保既要灌得进，又要排得出，旱涝保收。
（二）强力推进农业服务体系建设，下决心解决软件支撑不足的问题。一是着力构建农业技术服务体系。按照研发-转化-推广一条龙，制定实施农业科技创新行动计划，依托省内外高校和科研机构、农业产业化龙头企业，加强适合我省自然条件、立体气候的山地农产品品种选育、动植物疫病防控、农业机械、农田节水、化肥农药、农产品储藏保鲜和加工等科技攻关，突破一批急需的关键技术，解决一些引进的品种“水土不服”、部分农产品产量和品质不高、农产品存放时间不长等突出问题。建立农业科技成果交易中心，探索建立政府以市场竞争方式购买农技推广服务机制。完善县及县以下公益性农技推广机构，加强基层农技推广专业服务人员队伍建设。按照无公害、绿色、有机的要求，编制符合国家要求和出口认证的我省主要农产品生产标准和质量标准，推动检验检病机构向农产品生产大县、现代高效农业示范园区、重点产业带、大型特色产业基地延伸，依托“食品安全云”，构建以风险防控和危害控制为主要内容的农产品质量标准体系和可追溯体系，新增认证一批“中国地理标志”和绿色无公害农产品标志。二是着力构建职业农民技能培训服务体系。围绕打造一支适应现代山地高效农业发展需要的高素质职业农民队伍，制定实施职业农民培养行动计划，推动职业学校与现代高效农业示范园区、农业产业化龙头企业联合互动，有计划开展职业农民长期技能教育培训。出台推动农民就地就近创业就业和大中专院校毕业生到农村就业创业的支持政策，整合目前人社、农业、扶贫、住建、教育、科技等部门的涉农培训资源，创新培训模式，增强培训的针对性、实用性。三是着力构建农业信息服务体系。将贵州农经网和畜牧信息网整合升级为“贵州农业信息服务云平台”，坚持公益性为主、经营性为辅，以基层农业服务机构、涉农企业、农民合作社、种养大户等为重点服务对象，以农业产供销各环节的市场需求信息、科技创新信息等为主要内容，建立覆盖全省各类农产品的信息库，全面、准确、及时采集和发布信息，让农民、企业经营者、消费者得到优质的信息服务，增强生产经营和消费的预见性、主动性。四是着力构建农产品加工营销服务体系。要坚持依托农业发展工业的理念，制定实施产业园区培育引进农产品加工企业发展扶持政策，推动产业园区与现代高效农业示范园区、种养大户、农民合作社等合作共建稳定的原料供应基地，农产品加工企业与大型超市、电商结成合作伙伴，形成完整的农业产业链条。对像贵阳南明老干妈风味食品有限责任公司这样的大型农产品加工企业，政府应加强省内辣椒等特色农产品种植的技术攻关，在保证品质的前提下，提高亩产量，降低成本，促进主要原料供应的本地化。进一步做大淘宝网特色中国·贵州馆、京东商城中国特产·贵州馆等主流电商平台，丰富产品种类，畅通线下物流网络，实现省内农产品从田间地头到厨房12小时内、市场到厨房1小时网购目标。建好用好“贵州名特优农产品展示交易平台”，开展名优农产品网上展销。启动实施贵州农产品品牌培育发展行动计划，对成功申报“中国驰名商标”、“中国名牌产品”的企业给予一定奖励，培育一批叫得响的名优品牌。针对长三角、珠三角等目标市场，每年举办以绿色有机为主题的贵州省特色农产品推介会。继续办好中国·贵阳国际特色农产品交易会。
（三）强力推进农业经营主体培育，下决心解决骨干力量支撑不足的问题。一是大力培育引进农业产业化企业。结合贵州的山地、气候特点，一方面要着力培育引进一批规模大、带动力强的龙头企业，推动大宗农产品的生产和加工。另一方面，更要注重培育引进数量众多的专、精、特中小型企业，推动各地打造各具特色的农产品生产加工专业村、专业乡、专业县。二是大力培育壮大农民专业合作社。制定鼓励引导农民专业合作加快发展的具体办法，鼓励农民和农村集体经济组织成立产供销以及科技、农机服务等专业协会、合作组织，开展全省百强农民合作社评选，对组织农民进行规模化标准化生产、与大企业联系紧密、市场拓展宽、带动农户多、增收效果好的合作组织，在资金互助、风险救助、信用贷款担保等方面，给予重点扶持。三是大力培育壮大种养大户。设立种养大户发展财政专项资金，支持有创业能力和创业意愿的农民、高校毕业生、科研院所农技人员建设家庭农场和种养基地。四是大力培育壮大农民经纪人队伍。加强对农民经纪人的职业培训，开展农民经纪人诚信评价认证。鼓励有一定市场开拓经验的农村运销大户、农产品经销商走专业经纪人之路。支持个体经纪人通过合资、合作、联营等方式，组建经纪人协会。五是大力培育村级集体经济组织。制定实施村级集体经济发展规划，开展人均收入超过万元、集体经济收入超过百万元的“双超村”创建活动，支持村集体牵头兴办各类村级集体经济组织，盘活村集体资源资产资本。
（四）强力推进农村综合改革，下决心解决动力活力支撑不足的问题。一是深化农村产权制度改革。加快农村地权、林权、房权改革，建立农村不动产统一登记制度和农村产权交易市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价,收入归农户和村集体经济组织所有。争取国家将我省列入农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。制定引导和规范农民参与土地流转实施办法，既要推进土地适度规模经营，又要让农民成为土地流转和规模经营的自觉参与者和真正受益者。推广森林、水土保持、湿地等生态补偿制度，建立耕地保护补偿制度，形成农民稳定增收机制。二是深化涉农资金分配使用监管机制改革。建立涉农财政资金竞争性分配机制和涉农补贴定向分配机制，重点向现代高效农业示范园区、主要农产品、新型经营主体和主产区倾斜。完善财政资金使用效果评价机制，对企业和农户采取资产绑定方式，签订合同约定实施效果，出效益后进行评估，实行以奖代补。明确第三方评估机构入选和退出办法，每年对涉农项目实施情况分级抽取一定比例开展第三方评估。三是深化农村金融保险服务体制改革。建立金融机构支持“三农”发展保障机制，强化农村信用社、农业银行、农发行、农村商业银行的“三农”服务职能，尤其是省属涉农金融机构，应对其涉农特别是农业贷款要有硬性指标要求，来自“三农”的存款要用于“三农”贷款。大力发展政府支持的“三农”融资担保和再担保机构。提高粮食品种保险覆盖面和风险保障水平，建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制，积极发展商业性、合作性农业保险。开展主要农产品价格保险试点，当农产品市场价格低于生产成本时，财政给予一定补助或实行保护价收购。四是深化供销合作社改革。坚持为农服务的根本宗旨，推动供销合作社采取大田托管、代耕代种、股份合作、以销定产等方式，为农民和各类农业经营主体提供农资供应、农机作业、统防统治、产品流通、收储加工等系列化服务。鼓励供销合作社创办农民专业合作社，支持符合条件的基层社作为农民专业合作社进行工商登记注册，允许财政项目资金直接投向注册后的基层社，允许财政补助形成的资产转交注册后的基层社持有和管护。
组织：刘华东省政府研究室社会处处长
参与：李天虹省政府研究室社会处主任科员
孙奕航省政府研究室社会处副主任科员
执笔：李闻东省政府研究室社会处副主任科员
“十三五”要像抓教育一样下更大决心抓好医疗卫生事业
【省领导批示抄清】
2015年5月25日，省委原书记赵克志批示：“转一处。”
2015年6月1日，省委书记、省长陈敏尔批示：“调研报告很好。请何力同志阅，可作为大会文件讲话起草筹备的依据参考。”
2015年5月29日，省委常委、常务副省长秦如培批示：“调研报告对制定‘十三五’规划很有帮助，请付京、张平、美均同志把成果吸纳进‘十三五’规划编制。另：研究室这种紧紧围绕服务大局，争出高质量调研报告的做法值得发改委、省政府研究中心学习借鉴。”
2015年5月21日，省人大常委会副主任龙超云批示：“医疗卫生事业发展事关人民幸福，各方十分关注。报告分析问题有针对性，抓住了关键，提出今后的工作思路也比较全面。我希望要解决好政府办医职能问题，鼓励公立医院坚持公益性，成为医疗事业的‘国家队’，在社会医疗中起到‘镇石’作用，同时鼓励民营医院发挥地方性、灵活性、补充性优势，让老百姓有地方看病，然后是看得起病、看得好病。我省医院在探索公益性和市场化道路中有经验、有教训，希望认真总结。”
2015年5月22日，省人大常委会副主任傅传耀副批示：“是一篇很接地气的报告，病因、病灶摸清了拿准了，对症下药的方子尚不理想。比如扩招、速度培训，有人头不能保证质量、不合格的医生是放纵过失犯罪。另：医改的根本问题是医药严格分开，药价严格由市场决定。又：遵循规律，可快不可急，更不能又要培养医护人员，又要硬件投入，还要种药造药，能力如何？”
针对广大人民群众反映强烈的“看病难、看病贵”问题，赵克志书记、陈敏尔省长明确提出，要像抓教育一样下更大决心抓好医疗卫生事业。为推动这一重要指示的落实，服务好“十三五”我省医疗卫生事业发展规划的编制，今年4月以来，我室组织调研组，对我省医疗卫生事业发展情况进行了专题调研。现将调研情况报告如下。
一、如何看“十二五”：从变化看进步
调研来看，“十二五”以来，在省委、省政府的高度重视下，全省各级各有关部门以维护人民健康为中心，以深化医药卫生体制改革为动力，狠抓六大体系建设，初步建立起覆盖城乡居民的基本医疗卫生体系，基本实现人人享有基本医疗保障、人人享有基本公共卫生服务。“十二五”前4年，全省公共财政医疗卫生事业总支出906.3亿元，分别是“十五”“十一五”的9.1倍和2.4倍。2014年，全省婴儿死亡率7.9‰，5岁以下儿童死亡率11.74‰，孕产妇死亡率29.44/10万，分别比2010年下降3.96、3.25个千分点和5.96个十万分点。预计到2015年底，全省人均预期寿命提高到72.5岁，比2010年提高1.4岁。
（一）狠抓公共卫生服务体系建设，基本公共卫生服务均等化水平得到明显提高。大力加强重大疾病防控、卫生监督、突发公共卫生事件应急体系建设和妇幼卫生、健康教育能力建设，基本建立起分工明确、信息互通、资源共享、协调互动的公共卫生服务体系。人均基本公共卫生服务经费标准由2010年的15元提高到2014年的35元；居民电子健康建档率由1.2%提高到85%；高血压患者、糖尿病患者、孕产妇系统管理、精神疾病患者、7岁以下儿童健康管理率分别由8.6%、3.2%、82.9%、24.3%、66.6%提高到40.8%、23.2%、90.4%、67.3%、85.8%；适龄儿童疫苗接种率由98.8%提高到99.4%，常规免疫疫苗报告接种率达到95%以上，超过国家标准要求。甲乙类传染病发病率总体平稳，传染病发病率在全国的排位从第9位下降到第11位，全省未发生重大传染病大规模流行和重大突发公共卫生事件。
（二）狠抓医疗服务体系建设，基本医疗服务供给能力得到明显提高。着力优化医疗资源配置、推进社会力量办医、加强农村三级卫生服务网络建设、强化临床重点专科能力建设，把基层医疗卫生机构服务能力建设作为政府年度“十件民生实事”之一，基本建立起规范有序、结构合理、覆盖城乡的医疗服务体系。4年来，全省改扩建县级医院46所、乡镇卫生院817所、村卫生室6706所、县以上疾控中心26所、农村急救中心94所、县以上妇幼保健机构19所、卫生监督机构91所。医院从2010年的554个增加到2014年的1067个、基层医疗卫生机构从24498个增加到26432个；民营医院由258所增加到767所；卫生机构床位数从10.5万张增加到18.2万张，每千人口拥有床位数由3张增加到4.2张；执业（助理）医师由4.3万人增加到5.8万人、注册护士由3.6万人增加到6.7万人；每千人口执业（助理）医师、注册护士分别由1.04人、0.86人增加到1.34人、1.55人。
（三）狠抓医疗保障体系建设，基本医疗服务保障能力得到明显提高。紧紧围绕扩大城乡居民医保覆盖面、提高保障水平，着力构建以基本医疗保障为主体、医疗保险和商业健康保险等形式为补充、覆盖城乡居民的多层次医疗保障体系，切实减轻个人医药费用负担。全省新农合参合率由2010年的96.3%提高2014年的98.9%，城镇居民医保和新农合政府补助标准由120元提高到320元（2015年提高到380元），新农合统筹基金最高支付限额由5万元提高到15万元（2015年提到20万元）、住院费用补偿比例由52.1%提高到68.9%，对24种重大疾病进行保障；个人卫生支出占卫生总费用的比重由31.3%下降到27.1%。实现省内异地就医及时结算全覆盖。全面建立医疗救助制度，并对农村2—18岁血友病儿童医疗费用进行全额资助。
（四）狠抓药品供应保障体系建设，药品安全水平得到明显提高。建立地方政府负总责、监管部门各负其责、企业是第一责任人的药品安全责任制，对药品研制、生产、流通和使用进行全过程质量监管，对制售假冒伪劣药品行为进行严厉打击。依托大数据，建立以电子病历、基本药物、基本医疗和公共卫生服务为主要内容的省级数据中心，健全药品检验检测、药品安全应急处置体系和覆盖全品种、全过程、可追溯的药品电子监管体系。完善基本药物配备使用制度，开展了常用低价药品集中采购。
（五）狠抓医疗卫生制度体系建设，医疗卫生管理水平得到明显提高。深化医疗卫生机构改革，全面完成省、市、县卫生计生机构整合和食品药品监管机构整合，优化医疗卫生和计划生育服务资源，提高食品药品的统一监管能力。深化公立医院改革，认真落实政府办医责任和公立医院自主经营管理权，推行医师多点执业，建立健全激励约束机制。全省县级医院综合改革试点达到57家，遵义市被列为国家城市公立医院改革试点城市，省人民医院、贵医附院、遵医附院和9个市（州）人民医院开展了城市公立医院改革。深化基本药物制度改革，建立政府主导、省为单位的网上药品集中采购制度，基本实现基本药物制度基层全覆盖，基层医疗卫生机构可选药品达882种。非政府办基层医疗机构实施基本药物试点有序推进，扩大了基本药物在二级、三级公立医疗机构的配备使用比例。深化医疗卫生合作机制改革，在遵医附院和遵义市第一人民医院开展了区域医疗联合体试点。实施“万名医生支援农村卫生工程”和二级以上医院对口支援乡镇卫生院项目，组织26家三级医院、127家二级以上医院分别对口支援51家县级医院、300所乡镇卫生院，争取浙江省41家医院对口帮扶我省41家县级医院，杭州、宁波、青岛等8个城市对口帮扶我省16个乡镇卫生院。
（六）狠抓大健康医药产业体系建设，医疗卫生事业与经济融合发展水平得到明显提高。坚持满足人民群众日益增长的健康需求与培育新兴产业两手抓，制定《贵州省新医药产业发展规划（2014—2017年）》、《贵州省健康产业发展规划（2015—2020年）》，出台支持健康产业发展和苗药做大做强若干政策措施，争取国家中医药管理局出台了支持我省中医药民族医药事业发展的实施意见，着力推动大健康医药产业发展。全省规模以上医药制造业工业总产值由2010年的180.6亿元增加到2014年的336亿元；中医类医院由75家增加到108家，床位由8696张增加到19448张，执业（助理）医师由5012人增加到7529人。
二、问题在哪里：透过现象看本质
调研中，大家一致认为，我省医疗卫生事业发展的长足进步，较大程度解决了人民群众的就医需求。但总体而言，“看病难、看病贵”仍未从根本上解决，凸显为三种现象。
现象一：中心城市大医院门庭若市、基层医疗机构门可罗雀。调研看到，三级医院住院部走廊、过道上病床遍布、见缝插针，门诊部摩肩接踵、水泄不通，一诊难求、一床难找，尤其是儿科、产科、急症科、外科和B超、CT核磁共振等检验科室最为拥堵，看“专家”有的要提前两三天到门诊排队等候。全省三级医院的病床使用率均超过100%，贵医附院高达132.6%，该院门诊病人感叹，“挂号候诊排长队，医院房间像迷宫，看病像跑马拉松。”黔西县患者张某在该院做一个乳腺专项，看专家门诊、做B超、做钼靶，先后跑了4次，“每个项目都要单独预约，运气好的话，这个检查8天可以完成。”云岩区患者陈某5月13日门诊要求做B超检查，但排队排到6月6日。与此同时，大量二级及以下医院和基层医疗机构冷冷清清、设备闲置。全省二级医院病床使用率达到100%的仅占三成，其余病床使用率在70%左右。多数乡镇卫生院病床使用率不到50%，有的只有20%。因无人懂操作，有的乡镇卫生院设备未拆箱，有的结满蛛网。
现象二：患者叫苦药价高、医院叫苦收费低。患者普遍反映，检查项目多、药品开得多，收费项目多、收费不透明。癌症患者邓某说，“艾迪注射液（10ml）,医院每支36.6元，我每天要用8支，14天一个疗程，要花4000多元。但找熟人从药厂买只要7元，一个疗程花费不到800元。”调研组以患者身份在贵阳一家医院先后找两位医生看病，相同的病一个开出的处方为10余元，另一个处方则高达380余元，后者是前者的38倍。而医院普遍反映，收费高，医院是“替罪羊”，收费高主要高在药品和耗材，利润的大头在医院以外的流通环节，医疗服务价格不但不高，反而偏低。“重症监护一个小时6元、一级护理一天8元，外面洗个头都不止这个价。”安顺市某医院负责人说。“国外手术费是大头，药品器械是小头，我们是反的，医生没药品器械值钱。”兴义市人民医院外科孙某说。
现象三：制度规定越来越多、行业管理越来越难。近年来，国家和省针对治理“看病难、看病贵”问题，深化医药卫生体制改革，出台了一系列规定，但不少规定落地难，实施效果不理想。政府部门和市场经营主体各有各的看法。卫计部门认为，“看病贵”根子在以药养医，涉及药品审批、定价、招投标、流通以及医院、医生等方方面面，单靠一个部门力量难以解决。发改部门认为，只要药价在政府定价或指导价范围内，其他环节管不了。食品药品监管部门认为，其重在管药品质量、药企资质，交易行为管不了。药品生产企业认为，药品中标价格高只是表象，药品出厂后要经过批发、经销、代理、药房、医生等多个流通环节，利润其实很微薄。药品配送企业认为，药品配送要纳税、要产生物流和攻关成本，在现行招采模式下，招标平台只定药品目录和价格，不定数量，导致医院实际选择空间大，尽管有的药品供大于求，但在“高定价、大回扣”营销模式冲击下，往往形成逆向淘汰。医药代表段某说，“药品用不用、用多少，全在医院和医生操控中，我们不得不采取一些非正常手段。”医药代表孙某说，“药品招采仍然是哪里权力最大，哪里隐性收益最高，结果是肥了一帮、瘦了一帮、腿跑断了一帮。”
从以上现象看出，“看病难、看病贵”确实是一个系统性、复杂性问题，深入分析，尽管原因很多，但从我省的情况来看，根本原因在三个方面。
（一）人力资源短缺、人才不能下沉，导致病人都往医生好的医院流动。病人看病首先是要选好的医生，看得准病、治得好病。我省卫技人力资源总量不足，且优质资源集中在市（州）中心城市，群众要享受优质医疗资源服务只能到大中城市少数几所比较好的医院。从人员总量看，与全国平均水平和国家规划指标有相当大的差距。2013年（2014年国家数据未出，但变化不会太大，下同）我省每千人口卫技人员、执业（助理）医师分别为3.65人、1.30人，比全国平均水平少1.62人和0.74人，均为全国倒数第一。每千人口注册护士1.39人，比全国平均水平少0.65人，全国倒数第二。初步测算，要达到国家“十二五”规划目标，我省尚缺执业（助理）医师2.37万人、注册护士2.27万人；与全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015—2020年）目标相比，尚缺执业（助理）医师5.43万人、注册护士7.37万人。从人才分布看，呈现倒金字塔结构。据统计，目前100%的硕士以上研究生、90%的本科生、100%的正高职称、98%的副高职称、80%的中级职称集中在二级以上医院。全省乡镇卫生院仅有执业（助理）医师9902人，高级职称172人，中级职称1246人，初级职称5509人，平均每所乡镇卫生院分别为6.9人、0.1人、0.9人、3.9人。从工作运转看，形成两个恶性循环。越是医技水平高的医院病人越拥挤，医护人员的工作量越大，超负荷运转，容易导致服务态度不好。而越是医技水平低的医院（医疗卫生机构），病人越少，医护人员闲得没事干，收入不高，也没有积极性，且由于长期缺乏实践，医疗技术得不到提高，群众更加不信任。2014年，省人民医院每名执业（助理）医师服务门急诊年均2295人次、住院111人次。而贞丰县民族中医院平均每名执业（助理）医师服务门急诊年均797人次、住院52人次。绝大多数乡镇卫生院平均每名全科医生服务门急诊年均不到300人次、住院不到50人次。医院内部也一样，有的医师一天接诊100多人次，而有的医师只有几人次。
（二）财政投入不足、硬件条件较差，导致供给不能满足需求。随着人民群众收入和生活水平不断提高，对身体健康越来越重视，对优质医疗卫生资源的需求越来越大，但目前供给还跟不上。从财政投入上看，低于全国、低于西部、低于教育事业。2013年，我省人均医疗卫生公共财政支出553.6元（按户籍人口，下同），比全国平均水平少54.9元。2014年，我省城镇居民、农村常住居民人均可支配收入分别是2000年的4倍、4.8倍，但2013年医疗卫生机构数、卫技人员、执业（助理）医师、卫生机构床位数仅为2000年的3.2倍、1.8倍、1.2倍和2.8倍。每千人口医疗卫生机构床位数仅由3.03张增加到3.81张，比全国平均水平少0.74张，低于四川、重庆等周边省（区、市）；每千农业人口乡镇卫生院床位数仅由0.89张增加到1.03张，比全国平均水平少0.26张，为西南地区倒数第一。2001—2014年的14年间，我省公共财政年人均医疗卫生支出仅245.75元，而年人均教育支出高达621.41元，前者不到后者的40%。调研的医院中80%以上有建设性负债，普遍拖欠医药货款。同时，社会资本投资也严重不足。2013年，全省民营医疗卫生机构床位仅38543张、卫技人员仅35915人，分别为全国的3.2%和2%。从投入结构上看，勉强做到保基本、保局部、保急需。虽然公共财政对医疗卫生的支出由2000年的11.1亿元增加到2014年的303.3亿元，但主要用于医保和离退休人员工资，以及改扩建部分县以上疾控中心和妇幼保健机构、县级医院、卫生监督机构、乡镇卫生院及职工周转房、农村急救中心、村卫生室，大多数公立医院和医疗机构的基建项目靠贷款，学科建设、大型设备、在职人员工资等主要靠医院创收，“羊毛出在羊身上”，最后只能由患者来买单。同时，二级医院中需求量较大的科室建设也严重滞后，城市社区特别是新区和园区医疗机构数量少、能力弱，城市居民即便生小病也只得进大医院。2014年，全省城市社区卫生服务中心（站）596个、床位2965张、卫技人员5355人，分别占全省基层医疗卫生机构的2.3%、3.3%、11.9%。贵阳市还有16个社区未设卫生服务中心（站），部分社区人口达数万，但仅有药房，不能看病开处方、输液打针。
（三）体制机制不活、管理模式不新，导致政府和市场两只手的作用都没有发挥好。近年来国家和省大力推进医药卫生体制改革，出台了一系列举措，但由于种种原因，许多领域还是隔靴搔痒，没有触及到根子。从药品招采上看，计划管理下的市场怪胎难以改变。按照现行管理规定，公立医院及纳入医保体系的民营医院，其药品必须在省采购平台采购，而进入平台的部分药品指导价畸高，中标价普遍就高不就低。现行的药品招标方式，交易双方是企业和医院，主要考虑的是利润多少而不是花费最少，作为终端消费的患者不能参加招投标活动，没有价格谈判权，医药价格高低只能被动接受。药品中间流通环节表面看按市场化运作，实际上是在定价框框下进行利润分配博弈。部分基药尤其是常用药定价过低，利润微薄，中标企业不愿生产。更有甚者，把过去一些价廉、效好的常用药换一个新名称，“换名不换药”变脸后高价卖给患者。同时，《贵州省医疗服务价格》12年未作调整，医疗服务价格与CPI指数悬殊较大，很多医院和医生只好堤内损失堤外补，从药品和检查费上动脑筋，轻预防、重治疗，轻常见病、重大病，轻望闻问切、重仪器设备，小毛病大处方，加重了患者医疗负担。从用人机制上看，进人难留人难是医院“吐槽”重点。对公立医院而言，一方面编制严重不足，想进人而进不来；另一方面有编制而无招录自主权，进来的人不想要（专业不符）。目前，全省80%的公立医院空编率在20%—50%。贵阳市、毕节市的公立医院则严重缺编。其中，贵阳市2014年常住人口455.6万人，但公立医院卫技人员编制仅22158人，平均每千人口4.86人。毕节市2014年常住人口654.1万人，但公立医院卫技人员编制仅7305人，平均每千人口1.12人。遵义医学院临床专业近年有30%左右的毕业生未进入省内医院就业，而是流向省外或医药生产和流通企业。对民营医院而言，由于享受不到体制内的政策，进人难留人更难，成为省内公立医院和省外医院的“培训基地”。从办医模式上看，公立医院的公益性和民营医院的补充性未充分发挥好。一方面，公立医院的公益性功能定位不清，保障机制不健全，公立医院公益性与市场化生存方式之间的矛盾难以调和，公益性大打折扣，逐利倾向泛滥，一定程度导致了“看病贵”。虽然近年来大力开展公立医院综合改革试点，但尚未找到破除以药养医机制的有效手段。另一方面，不可否认一些办得好的民营医院对缓解公立医院拥堵问题发挥了重要作用，但在发展过程中重数量、轻质量，重审批、轻监管问题比较突出，民营医院作为公立医院有益补充的品牌效应没有发挥出来。全省民营医院767所，占医院总数的71.9%，数量已经不少，但质量普遍不高，尤其在诚信、设备、技术、药品安全等方面反映的问题较多。民营医院的布局也极不合理，七星关区有49家、云岩区45家、大方县44家、盘县35家、威宁县30家、赫章县26家，而观山湖区、水城县、道真县没有民营医院，导致一些医院饱和的地区争抢医保资源，无序竞争、乱象丛生；一些医院不足的地区，居民就近就医依然困难。
三、“十三五”怎么办：对症下药打攻坚
习近平总书记指出，“没有全民健康，就没有全面小康，医疗卫生服务直接关系人民身体健康”。“十三五”期间，应把医疗卫生事业发展放在更加突出的位置，像抓教育一样下更大决心抓好医疗卫生事业。根据调研中大家提出的意见建议，“十三五”期间，我省医疗卫生事业发展应坚持目标导向、问题导向和需求导向，充分考虑国家要求、发展需要和现实可能，充分考虑我省目前与全国平均水平的差距、充分考虑全国医疗卫生服务体系规划纲要提出的目标、充分考虑全面小康社会建设的要求，合理确定基本思路、主要目标和重点任务。基本思路应该是：围绕解决群众“看病难、看病贵”问题，立足满足人民群众健康需求，立足提供便捷价廉质优服务，以人才为核心、以投入为保障、以制度为根本，适度扩规模、大幅提质量、着力优布局，充分发挥政府主导作用、市场调节作用、社会参与作用，努力构建广覆盖、多层次、多元化的医疗卫生服务体系。
主要目标应该是：到2020年，城乡居民享有基本医疗保障和基本公共卫生服务覆盖面达到100%，每千常住人口医疗卫生床位数达到6张，每千人口执业（助理）医师、注册护士分别达到2.5人和3.14人，每万常住人口全科医生达到2人，医护比达到1︰1.25，市办及以上医院床护比不低于1︰0.6，人均预期寿命确保达到74.5岁、力争达到76岁，个人就医费用负担不断减轻，区域间卫生资源配置和人群间健康状况差异不断缩小，努力实现城乡基本公共卫生服务均等化。
重点任务应该是：围绕实现就地就近就医，力争县县有三级医院、每个乡镇有1所标准化卫生院、每个街道办事处有1所社区卫生服务中心、每个村有1个标准化卫生室，大数据在医疗卫生服务中得到广泛应用，基本建成标准化、规范化临床医学人才使用培养体系，建立完善以基本医疗为主的多层次医疗保障体系，努力做到小病不出村、常见病不出乡（社区）、大病不出县，打造健康贵州。
围绕以上基本思路、主要目标和重点任务，建议“十三五”期间，以实施三大计划和七项改革为主抓手，着力推动我省医疗卫生事业加快发展，确保取得重大突破。
（一）实施十万医护人才培养计划，下大力解决人才短缺的问题。根据我省医护人才缺口现状、实际需求和培养能力，坚持盘活人才存量与做大人才增量相结合、激活用人机制与优化人才结构相结合，“十三五”期间，每年培养10000名以上执业（助理）医师、10000名以上注册护士，确保到2020年基本达到国家规划要求。建立医疗机构招录人才绿色通道，对2010年以来我省临床、护理、检验影像专业毕业而未在医疗机构就业的毕业生，采取专业性考核，分类别、分层次、分专业直接签约上岗。下大力推进教育与医疗卫生深度融合，制定实施方案，加快构建以“5+3”为主体、“3+2”为补充的临床、护理、检验影像等医学人才培养体系。2015年全面启动住院医师规范化培训工作，2017年基本建立住院医师规范化培训制度。实施乡村全科医生、注册护士定向培养工程，在贵州医科大学、贵阳中医学院、遵义医学院开展免费定向生培养，从2015年到2020年，每年定向招录1000名医学生，毕业后到乡村医疗机构工作。大力实施基层医生特岗工程，每年定向招聘1000名3年服务期限的特岗医生到基层医疗机构尤其是乡镇卫生院服务。采取提高报酬、职称优惠等政策，引导经过住院医师规范化培训的医生到县级医院服务。加强全科、儿科、妇产、精神卫生、肿瘤、传染病、外科、检验影像等紧缺科室卫技人才培养，按年度计划招录补缺。对县级医院取得副高以上职称的骨干医师，每年给予一定的资金奖励。鼓励和引导医务人员到贵州医科大学、贵阳中医学院、遵义医学院攻读硕士、博士，支持有条件的三甲医院建立专业学位研究生工作站。
（二）实施医疗机构建设提质计划，下大力解决硬件条件差的问题。一是实施“百院大战”。综合考虑区域辐射、人口集聚等因素，“十三五”期间，应围绕实现县县有三级医院的目标，坚持省级医院龙头引领、市级医院骨干带动、县级医院辐射延伸，选择现有基础条件较好的二级医院进行提质改造，力争到2020年全省三级医院达到100所。同时，重点把省人民医院、贵医附院、遵医附院、省中医一附院等省级医院改造升级为特大型医院，着力把市（州）人民医院、中医院全部打造成三甲医院，县（市、区）人民医院全部打造成三乙以上医院。加强重点学科建设，条件成熟的医院可适时设立独立专科医院，鼓励各市（州）中心城市设立体检中心。二是实施“双千示范工程”。坚持公共卫生服务与基本医疗服务并重、能力提升与硬件改善并重，在确保所有社区和乡镇实现基层医疗卫生机构全覆盖的基础上，分别选取1000所乡镇卫生院和1000所社区卫生服务中心，制定建设规划和标准，集中力量进行建设，织牢基层医疗卫生网底。重点配齐卫技人员、配足医疗设备、配套基础设施，大力发展中医药服务、社区康复、慢性病、老年病等基层特色服务项目，提高常规检查和常见病、多发病的诊疗服务以及部分疾病康复护理服务、二级手术能力。
（三）实施百户优强企业培育计划，下大力解决医药生产能力不强的问题。结合培育壮大大健康医药产业，推进药材种植、药品及医疗器械制造、药品配送等多业发展，生物制药、化学制药、中医制药齐头并进，以现有规模以上医药企业为基础，引进一批大型医药企业集团，采取股份合作、兼并重组等多种方式，重点培育100户工业总产值过亿元的引领性领军型医药生产龙头企业。力争到2020年，100亿元以上企业达到3户、50亿元—100亿元企业达到10户、10亿元—50亿元企业达到35户、1亿元—10亿元企业达到52户。在培育过程中，要坚持深耕产品、拓展链条、重点帮扶，按照投产一批、研发一批、谋划一批的思路，开发一批独有技术、领先技术主导产品，培育一批市场占有率较高的拳头产品；推动药与医、大健康与大数据相结合，深化与省内外各级医疗卫生机构的合作，建设一批集药材种植基地→医药技术研发平台→药品及医疗器械制造→药品及医疗器械配送→医院→健康养生基地一体化的领军型企业集团；结合实施工业“百千万”工程和开展“双服务”大行动，在资质认证、行政审批、信贷融资、人才培养、技术研发、设备更新、并购重组、企业上市、产品销售等方面，“一企一策”搞好精准帮扶，促进医药企业尽快做大做强。
（四）深化医疗卫生制度七项改革，下大力解决体制不活的问题。坚持医疗、医保、医药三医联动，政策措施、平台窗口、技术手段同步发力，重点深化七个方面改革。一是深化医疗卫生投入机制改革。针对我省公共财政年人均医疗卫生支出远远低于全国平均、低于教育支出的实际，“十三五”期间，应积极争取国家支持，省、市、县三级联动，大幅增加医疗卫生支出，确保达到或超过全国平均水平，力争达到或超过人均教育公共财政支出水平。优化公共财政医疗卫生投入结构，控制基础设施建设过度扩张势头，重点向人才培养、紧缺科室能力建设、紧缺设备购置等方面倾斜。对社会力量举办的医疗机构，应在准入、人才培养、职称评定、科研项目、药械采购、医疗保险等方面享受与公立医疗机构同等待遇。对近年来各地公立医疗卫生机构基础设施建设负债情况进行摸底调查，制定偿债方案，分年度有计划化解。今后，严禁公立医院举债建设或超标准装修。二是深化医疗卫生服务价格改革。围绕破解以药养医难题，依托现有省级药品采购平台，建立贵州医药电子交易所，形成以市场竞价为主的药品价格机制。对国家已取消定价的药品，由医疗机构、生产企业、配送企业采用电子挂网交易方式直接交易。对继续实行政府指导价的药品和耗材、医疗服务收费，特别是新上市或群众反映价格虚高的事项，建立医药价格听证制度，充分听取医疗机构、企业代表、患者代表、人大代表、政协委员的意见，求取社会对医药收费的最大公约数。严格落实带量采购政策。积极推进医药配送企业整合，减少中间流通环节。鼓励具有配送能力的药品生产企业开展直接配送。公立医院特需服务比例不超过全部医疗服务的10%。2015年底前，出台公立医院医疗服务价格改革方案，进一步理顺医疗服务比价关系。三是深化医疗卫生机构选人制度改革。按照市、县人口规模和医疗卫生等级，合理确定医疗卫生机构人员编制。建立“进得来、留得住、用得好”的医疗卫生用人机制，制定卫技人员招聘管理办法，简化招聘程序，取消开考比例限制，允许医院在有关行政部门的监督下按专业需求自主招聘，让临床、护理、检验影像等医学人才进得了医疗机构。完善医院内部收入分配激励机制，收入分配向临床一线、关键岗位、业务骨干、作出突出贡献的人员倾斜。重视本土人才培养和高层次人才引进，建立全省高层次医疗卫生人才专家库，增加二级以上医院人才储备。加大对国家和省级科技进步奖、医学奖获得者的奖励额度。加快推进基层医疗机构周转宿舍建设，公租房应优先保证基层医疗卫技人员。四是深化医药监管体制改革。制定医药行业信息公开办法、医药行业全流程监管办法，依托大数据，建立药品、耗材生产、采购、配送及门诊、住院、手术各个环节的价格收费、服务等电子信息数据库，开辟医疗信息专网，实现与国家药品电子监管系统对接。不涉及个人隐私的患者及医务人员、医药企业、医疗机构信息应通过大数据平台全面公开。坚持有案必查，在政府门户网站建立医药卫生投诉平台，对投诉事项立案查处。建立有奖举报制度，用群众力量解决监管力量薄弱、管不到边的问题。建立群众评议制度，对医院和医护人员开展服务质量和医风医德评价。五是深化公立医院改革。按照国家县级公立医院和城市公立医院综合改革试点要求，全面落实政府领导责任、保障责任、管理责任、监督责任，充分发挥市场机制作用，建立维护公益性、调动积极性、保障可持续性的运行新机制。2015年底前，扩大城市公立医院综合改革试点、试点城市实施临床路径管理病例数达到公立医院出院病例的30%、实行按病种付费的病种不少于100个、预约转诊占公立医院门诊量的比例提高到20%以上、实现行政区域内所有二级以上公立医院和80%以上基层医疗卫生机构与区域人口健康信息平台对接。2017年，城市公立医院综合改革试点全面推开，基本建立现代公立医院管理制度，合理界定政府、公立医院、社会、患者的责权利关系；试点城市公立医院药占比总体降到30%左右；百元医疗收入中消耗的卫生材料降到20元以下。大力推行医联体办医，鼓励三级医院与二级医院、一级医院、民营医院、基层医疗机构，按照1+N模式组成医疗联合体，与三级医院接壤的政府办基层医疗机构无条件加入医联体，医联体内医师可多点执业，医疗检验检测报告互认，引导群众就地就近就医，实现无障碍转诊，促进优质医疗资源向社区和农村延伸，构建省、市、县、乡联合互动的医疗网络体系。六是深化医疗保险制度改革。推动医保资金付费方式改革，加快单一付费方式向混合式付费方式转变，切实避免医保基金支出和个人负担加重“双增”现象。加快建立医保经办机构与医疗机构及药品供应商的谈判支付机制，控制医疗费不合理过快增长，提高医保基金使用效率。建立健全市场化商业保险制度，满足不同层次的医疗需求。推进就诊报销制度改革，修订完善差别化医保报销政策，按照功能定位和实际能力，制定省内医疗机构医疗服务事项清单，划定各类就诊起付线、报销比例和封控线。实行城乡医保“一卡通”，在各级政务服务中心和二级以上医院设立医保报销、转诊治疗服务窗口，实现省内即时结算、异地结算。规范医院、药店等医保定点机构经营行为，加大对套取医保资金等违规行为的打击力度，实行黑名单、不良诚信记录、公开曝光、取消定点资格等惩戒制度。七是深化医疗服务方式改革。大力发展互联网+医疗，加快建设医药养融合的“大健康云”。将电子病历、中西医药品、诊疗技术、疾病图谱、健康档案、医药养生、医疗卫生机构及医护人员信息等全部集成到统一平台，建立互联互通共享数据库。鼓励开展多业态应用试点，通过微信公众号、移动APP、可穿戴设备等工具，开展智慧医疗服务。加强与解放军总医院等三级特等、三甲医院的合作，开展远程会诊、预约、监护、病历讨论、手术指导等远程医疗活动。
组织：刘华东省政府研究室社会处处长
参与：李闻东省政府研究室社会处副主任科员
执笔：李天虹省政府研究室社会处主任科员
【省领导批示抄清】
2015年6月3日，省委原书记赵克志圈阅。
2015年5月30日，省委书记、省长陈敏尔批示：“请如培、何力同志阅研。”
2015年7月2日，省政协主席王富玉批示：“研究适时，所提建议有用。贵州还是要用发展，特别教育发展解决实际问题。人口问题十分复杂，能理出这好思路是十分难得的。”
2015年6月1日，省委副书记、省委政法委书记谌贻琴批示：“好！”
2015年5月29日，省委常委、常务副省长秦如培批示：“这个调研报告情况全面、分析透彻，建议甚好。请付京、张平、美钧同志阅研，注意将成果吸纳进‘十三五’规划。”
2015年5月29日，省委常委、副省长慕德贵圈阅。
2015年6月1日，省人大常委会副主任傅传耀批示：“接地气、有思想、有见地。我省人口有其特殊性，是应好好研究一下，如何让应该生的愿生，不该生的不敢生，生出来的有良好成长环境，没有出生（的）符合性别（比）科学合理有序的规律，都是课题。切忌：为某一两项指标，而对政策采取简单的一刀切办法。”
2015年5月30日，副省长孙立成批示：“此研究报告很有价值，问题抓得准，论证很充分，建议有深度，很值得研究思考。请碧声同志和治安总队阅研。”
2013年11月，党的十八届三中全会提出了启动实施单独两孩政策。到2014年5月，这一政策在全国31个省份陆续全部落地。2015年3月，李克强总理在全国“两会”期间明确提出，要推进计划生育服务管理改革，根据对单独两孩政策的评估，依照法律程序适时调整和完善人口政策。为贯彻落实好中央精神，服务好“十三五”我省人口规划的编制，今年以来，我室组织专题组，对我省人口计生现状及发展趋势进行了研究，相关问题征求了省有关部门意见。
研究表明，与全国相比，我省人口计生问题主要表现为四个尤为突出。
（一）人口红利期来得迟、消失快的问题尤为突出。人口红利期是指劳动年龄人口占比较高、人口抚养负担较轻、人口生产性较强、对经济增长贡献较大的时期。国内外专家通常以人口抚养比（指非劳动年龄人口数与劳动年龄人口数的比率。非劳动年龄人口指0—14岁的少儿人口和65岁及以上的老年人口，劳动年龄人口指15—64岁人口）是否低于50%来判断是否处于人口红利期。统计显示，改革开放以来，我省户籍人口与常住人口数量的变动关系大体经历了三个阶段：1978—1984年，两者数量持平；1985—2004年，户籍人口持续小于常住人口，为人口输入省；2005年至今，户籍人口持续大于常住人口，为人口输出省，且输出呈逐年扩大趋势，人口净流出量由137.7万人上升到817.5万人。输出人口年龄集中在15—44岁，占比约80%，中青年劳动力的大量外流导致我省人口红利期的到来大大延迟。若按户籍人口计算，2004年我省就已进入人口红利期，当年人口抚养比为49.3%，比全国晚12年左右。但按常住人口计算，2012年我省才进入人口红利期，当年人口抚养比为48.8%，比全国晚20年左右（图1）。根据第六次人口普查数据推算，预计到2030年左右，我省常住人口抚养比将回升到50%以上，基本与全国同步结束人口红利期。也就是说，我省人口红利期要比全国少20年左右。同时，在红利期三分之二的时间内，我省抚养比高于全国平均水平，抚养负担较重。2013年，我省抚养比为45.7%，为全国最高，比全国平均高10.4个百分点。
（三）人口素质偏低、劳动力供需矛盾的问题尤为突出。一方面，现阶段我省劳动力供给较为充足，2014年城乡新增劳动力供给达到80万人左右，而同期新增就业需求仅为68.4万人，总量上供大于求。另一方面，我省人口整体受教育程度不高，从业人员技能水平偏低，经常出现求职条件不能满足招工要求的情况。2013年，全省15岁及以上人口平均受教育年限为7.82年，而全国为9.3年。全省城镇非私营单位的技能型人才仅占职工总数的14%，严重滞后于产业转型发展要求。统计调查显示，我省约有67%的企业反映招不到人、不好招人，人才市场的求人倍率（指需求人数与求职人数的比率）自2010年一季度首次突破1以后，一直保持逐年攀升的态势，从2010年的1.14上升到2014年的1.28。综合看来，现阶段“求职难”与“招工难”并存，劳动力供需结构性矛盾较为突出。同时，由于大量劳动力输出到省外，未来劳动力实际供给严重不足，总量性矛盾将逐渐凸显。经测算，“十三五”末，我省有效劳动力供给为2000万人左右，产业发展所需劳动力将达到1900万人左右，富余劳动力仅剩100万人左右，劳动力由富余向短缺转折的“刘易斯拐点”（指在工业化过程中，随着农村富余劳动力向非农产业逐步转移，劳动力从过剩到短缺的转折点）即将到来（图3）。
（四）符合单独两孩政策的育龄夫妇不敢再生、不愿再生的问题尤为突出。自2014年5月18日我省开始实施单独两孩政策以来，截止2015年3月31日，全省有1.43万对夫妇申请生育二孩。考虑到新政策从宣传到推行需要一段时间，符合单独两孩政策的夫妇会在未来4—5年内陆续提出申请，预计最终申请数将增加到8万左右，相比于政策覆盖目标数16.9万，申请率仅为47%，低于政策实施前全国生育意愿调查得到的预期数60—80%。即使提出申请的1.43万对夫妇最终全部顺利在2015年内实施生育行为，增加的出生人口也仅占近年平均出生人口45.9万人的3.1%。为什么生育意愿偏低？一位贵阳市民吐槽：“现在养孩子完全不是过去‘多双筷子’的问题，没有几十万，哪敢要二胎？几个月的婴儿，每个月奶粉4罐1500元，尿不湿500元，换季衣服500元，还有其他七七八八的费用，每月基本花销起码在3000元以上。等孩子上学了，择校费、补习班花销更大！”算完经济账，她还透露，职场竞争和社会福利也是不想生二胎的原因之一，“一般单位都倾向重点培养已经生育过的女性，如果再要一个孩子，可能会对职业发展造成影响。休假也是一个麻烦问题，生完孩子后要哺乳，产假根本不够用。公司业务繁忙，还没等休完产假就要回去上班，不去的话又怕丢‘饭碗’。”调研表明，约70%的受访者是因经济和工作压力“不敢再生”，约20%是因少生观念和生育间隔需求“不愿再生”，其余则是因生理条件限制等“不能再生”。
李克强总理指出：“我国有13亿人口、9亿劳动力资源，人民勤劳而智慧，蕴藏着无穷的创造力，千千万万个市场细胞活跃起来，必将汇聚成发展的巨大动能。”我们应深刻认识到，庞大的人口规模绝对不只是负担，丰富的人力资源越来越成为一个国家、一个地区持久发展的根本源泉。尤其对于贵州这样一个处于工业化初中期的欠发达省份来说，充沛的劳动力资源是经济社会持续快速健康发展的核心力量，尤其是在质量型人口红利还没有完全培育起来的情况下，更不能失去数量型人口红利。“十三五”期间，应立足于我省中长期发展需要，牢固树立新的人口发展观，根据人口形势变化，在稳定适度低生育水平的前提下，坚持增加人口增量与优化人口存量并举、改善人口结构与提高人口素质并重，适时稳妥扎实有序调整完善人口计生政策，逐步实现由单纯的强调严控人口增长向统筹抓好人口数量、结构、素质转变，促进人口长期均衡发展。为此，我们建议：
（一）适时启动普遍两孩生育政策，有效增加未来劳动力增量。
2014年，我省总和生育率（指每位妇女按照各年龄组生育率度过育龄期，平均可能生育的子女数）为1.74，低于国际公认的世代更替水平线2.1，若不适时调整人口计生政策，将不利于人口均衡发展。我们提取我省最新人口普查数据和人口计生数据，采用逐年移算方法，对单独两孩政策的中长期影响进行预测分析。数据表明，随着进入婚育年龄的独生子女数量增加，相应符合政策的育龄夫妇及生育的两孩数量也会增加。预计2030年，全省出生人数将达到46万人，其中因单独两孩政策多出生2.2万人，占比上升到4.85%，但影响仍然较小。由于现在出生的人口至少要在15年之后才能成为劳动力，因此，在2030年之前，新政策对劳动年龄人口不会产生影响，劳动力数量仍在2025年前后达到峰值，之后开始迅速减少。到2050年，因单独两孩政策多产生的劳动力将累计达到39万人，仅占同期劳动力总量的1.62%（图4）。因此，单独两孩政策虽使劳动力数量有所增加，但对整个人口年龄结构影响轻微。同时，从单独两孩政策实施效果观察，社会生育意愿偏低，理性生育选择更加普遍，为放松生育限制、提高生育率提供了现实可能和有利条件。“十三五”期间，我省应在保持人口总量可控的前提下，适时启动普遍两孩政策，适当有序放宽人口控制指标，使总和生育率温和回升到一定水平。在启动实施普遍两孩政策工作中，应把握好四点。一是不宜过早放开。单独两孩政策需要一定时间，先行释放部分积攒多年的生育势能，在“十三五”中后期启动普遍两孩政策，有助于减缓生育高峰，实现平稳过渡。若过早放开生育政策，短期内少儿抚养比陡然上升，在老年抚养比居高不下的情形下，两者叠加将导致近期总抚养比大幅增加，加大劳动年龄人口抚养负担。二是不宜过晚放开。新加坡、韩国分别在1987年、1996年总和生育率下降到1.6左右时开始鼓励生育，但到2014年，两国生育率分别跌至1.18和1.25，仍不能阻止生育率继续下降的态势。与这些国家相比，目前我省总和生育率较高，尚有回旋余地，及时主动作为，可避免陷入“低生育率陷阱”（指生育率一旦下降到一定水平时〔通常为1.5左右〕，就会继续下降，很难甚至无法逆转）。三是不宜“一刀切”放开。普遍两孩政策涉及面较大，无条件地全部放开很可能会造成大量扎堆生育，导致出生人口突然激增，形成特定的“人口同期群”（指在相同时间内经历同种事件的人口群），这一巨大的“人口同期群”在成长的过程中，他们的各种需求会像波浪一样随时间推移而逐一影响到社会生活的不同方面，将会给教育、医疗、就业等公共服务带来沉重负担。应采取错时放开的方式，在城市和生育率较低的部分农村地区以及年龄较大的育龄夫妇中先行先试，再逐步推行到全省其他地区和人群，最终实现全面放开。四是不宜“一放了之”。调整生育政策会产生“牵一发而动全身”的广泛影响，应将计生工作重心逐步从稳定和降低生育水平转为加强计划生育服务管理，继续鼓励晚婚晚育，引导合理安排生育计划，避免人口大起大落。应提前做好相关应对准备，增加配备产科床位，加强医护人员储备和培训，适当扩充学前教育资源，减缓短期内幼儿人口增加带来的冲击。应适时修订人口相关法规，并根据新的人口战略发展规划，在深入研究、充分评估的基础上，科学制定相关经济社会发展规划。同时，应配套完善社会保障体系，有效提高育龄夫妇生育意愿。“十三五”期间，应下大力气完善两大体系。一是养老服务体系。更好发挥政府和市场“两只手”作用，加快建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系。坚持政府保基本、兜底线，统筹推进城乡养老服务设施建设，扩大养老保险制度覆盖面，切实加强农村和中低收入人群的养老保障。坚持市场唱主角、增活力，以社会力量为主体，促进医养融合发展，促进养老服务与医疗、家政服务、保险、教育、健身、旅游等领域互动发展，打造以大健康为目标的养老服务新模式。二是社会福利体系。围绕降低家庭抚养成本，一方面要坚持底线公平、水平适中，建立适度普惠型福利制度。另一方面，要坚持突出重点、层次有别，着力完善城镇中低收入家庭住房保障制度，适时提高困难家庭学生生活补助标准、城乡居民最低生活保障标准、临时救助标准，完善妇女福利尤其是生育福利制度。
（二）着力打造就地就近就业创业良好环境，有效挖掘现有劳动力存量。重点是如何把新成长的劳动力留下来、把已经外出的劳动力引回来、把留住的劳动力用起来。重点应采取三项措施：一是要通过大力发展产业创造更多更好就业创业机会。仅从户籍人口看，上海市早在上世纪70年代就完成了人口低生育率、低死亡率和低增长率的转变，在本世纪初人口自然变化的红利期就已消失。但由于大量外来人口尤其是青壮年劳动力的输入，大大延长了人口红利期。2010年，上海外来人口占常住人口的39%，且其中劳动年龄人口占比高达90%左右，大大拉低了常住人口的抚养比，仅为23.1%。1990年，广东省户籍人口6246万人，常住人口6283万人，二者相差37万人，抚养比高达55.9%。但到2010年，户籍人口8637万人，常住人口10430万人，二者相差1793万人，抚养比下降到31%。东部沿海省份之所以能够吸引大量青壮年劳动力涌入、赢得人口红利，其主要原因是工业化、城镇化起步早、水平高，产业发达，创造的就业创业机会多。我省应大力推进工业化、城镇化，坚持传统支柱产业和新兴产业“两条腿”走路，通过培育壮大转型发展五大新兴产业、做大做强以“四个一体化”为重点的传统产业和以“五张名片”为重点的特色产业、创新服务业发展模式和业态，创造更多更好的就业岗位和创业机会，让劳动力在省内有事可干、有业可创。二是要通过营造良好政策环境推动大众创业万众创新。结合贯彻落实《国务院关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》，制定我省大众创业万众创新计划，实施更加积极、务实的扶持政策，在促进大中专毕业生、复转退军人、机关事业单位人员转岗创业创新的同时，把更多的外出农民工吸引回来就业创业。三是要通过启动实施渐进式延时退休政策提高劳动参与率。国际经验证明，提高退休年龄标准、延长劳动年限，让60岁以上且身体健康、具有熟练专业技能和工作经验的劳动者继续发挥作用，是补充劳动力供给、提高劳动参与率的重要路径和理性选择。我省目前实行的退休年龄标准是上世纪70年代国家制定的男60岁、女55岁（企业女职工50岁），低于国际通常退休年龄标准男60—65岁、女60岁。在劳动力供给充足、就业紧张、人均寿命偏低的情形下，实行低龄化退休制度确有必要。但现在已进入人口红利弱化、劳动力供给出现短缺、人均寿命和健康水平大幅提高的阶段，低龄化退休制度已落后于实际发展需要。我省65岁以下人口比重约90%，比60岁以下人口比重高出约5个百分点。假设将退休年龄延迟到65岁，能够多出170万劳动力，也相应减少170万被抚养人口，使抚养比降低20%以上。“十三五”期间，应适时启动延时退休政策，先在高层次专业技术人才和高技能职工中试行，再逐步在普通职工中推行。同时，在新旧标准中间实行一段过渡期，每隔数年将退休标准提高1岁，逐渐达到新标准；引入弹性机制，允许在过渡期内个人自愿选择执行新标准或者旧标准，利用上调养老金的方式激励职工延时退休。
（三）大力实施劳动力素质提升计划，有效优化提高劳动力质量。“十三五”是我省转型发展的关键期和全面小康社会建设的决战期，必须下决心提高劳动力文化素质和健康素质，以质的提高弥补量的不足。重点应下大力气抓好两个方面的工作：一是抓教育提高文化素质。“十三五”期间，应围绕创业创新型和技术技能型“两型”人才培养，在巩固提高“普九”成果的基础上，全面普及十五年教育，提升高等教育质量。尤其是要把职业教育和高等教育打造成“两型”人才培养的中坚力量。深化高校办学体制机制改革，健全创业创新课程体系，强化创业创新实训实践，搞好就业创业指导服务。加快现代职业教育体系构建，加强“双师型”教师队伍建设，强化产教融合、工学结合、校企合作，推进教育政策、产业政策、用人政策衔接配套。全面实施素质教育，推进考试招生制度改革，让具有学科特长和创新潜质的优秀学生能够脱颖而出，实现学生多元化发展；推动职业教育与普通教育的衔接，探索学分积累、认证和转换制度，搭建“立交桥”，助力多路径成才。推进义务教育学校标准化建设，构建利用大数据等信息化手段扩大优质教育资源覆盖面的有效机制，不断完善校长教师交流轮岗制度，提高对贫困学生精准化帮扶水平和保障水平，加快缩小城乡差距、区域差距、校际差距、群体间差距。二是抓医疗卫生提高健康素质。“十三五”期间，应像抓教育一样下更大决心抓好医疗卫生事业，坚持扩规模、提质量、优布局，立足满足人民群众健康需求，立足提供便捷价廉质优服务，充分发挥政府主导作用、市场调节作用、社会参与作用，着力加大资金投入、加强能力建设、改革体制机制，减轻人民群众就医费用负担，缩小区域间卫生资源配置和人群间健康状况差异，构建广覆盖、多层次、多元化的医疗卫生服务体系，努力实现城乡基本公共卫生服务均等化。
组织：崔华明省政府研究室综合处原副处长、
现办公厅秘书一处副处长
执笔：杨溦莞省政府研究室综合处副主任科员
【省领导批示抄清】
2015年9月27日，省委书记、省长陈敏尔批示：“请如培、江平同志研。”
2015年9月30日，省委常委、常务副省长秦如培批示：“报告很好，请廖飞、李岷、付京、一庆同志阅研。”
2015年9月30日，省委常委、常务副省长秦如培再次批示：“请少波同志牵头，按照敏尔书记批示和有关推进大学生创业创新的指示精神，起草一个大力推动大学生创业创新的意见或行动计划。”
2015年9月29日，省委常委、贵阳市委书记陈刚批示：“很有价值，请文新、徐昊同志参阅。”
2015年9月29日，省人大常委会副主任傅传耀批示：“悠悠万事，就业最大，人人就业，户户安居，社会才能稳定。最大问题是好政策落地难。如何把好政策落地才是应高度重视的。”
2015年9月25日，副省长陈鸣明批示：“此份调研报告转省教育、人社、财政、经信、工商等部门参阅。各地各有关部门要围绕把贵州打造成中国西部创新创业高地目标，切实支持大学生创新创业，拓展支持创新创业政策、营造宽松便捷的准入环境，优化支持创新创业服务，着力构建融资新体系、打造发展新平台、建立支持新机制。”
2015年9月30日，副省长王江平批示：“请正国同志阅研。微型企业扶持工作可向大学生渗透。”
2015年10月6日，副省长何力批示：“《调研报告》很有针对性和建设性，既反映了我省大学生创新创业的亮点和势头，更反映出存在的问题，反映出创业者对创业环境的渴求和亲历者的艰辛，对好政策的欢欣和对‘水中月、镜中花’的无奈。我省国家级的大学科技园在《报告》中也很少看到表现。请科技厅会同相关几个部门研究一下，以扶持打造好几个有示范意义的、可复制的典型为题，专题研究一下。我参加。”
习近平总书记指出，“青年学生富有想象力和创造力，是创新创业的有生力量。”省委书记、省长陈敏尔强调，“要大力支持大学生创新创业，积极探索‘大学城+大学生+大数据+大创意’模式，推动创新创业创意梦想落地生根、开花结果。”为深入了解我省大学生创新创业情况，今年7月以来，我室组织调研组赴贵阳市、铜仁市、黔东南州、黔南州、贵安新区等地开展了专题调研。
调研表明，“十二五”以来，全省各地、各有关部门、各高校紧紧围绕推动大众创业、万众创新，认真贯彻落实中央和省各项部署，我省大学生创新创业行动逐步得到重视、创新创业平台逐步谋划建设、创新创业政策逐步制定出台、创新创业人数逐步有所增多。据有关部门抽样统计，我省大学生累计创新创业24453人，高校毕业生自主创新创业人数占当年高校毕业生总数之比由2010年的不到1%上升到2014年的4%左右。其中，2014年有4137名高校毕业生自主创新创业，带动就业29937人。2013—2014年，各有关部门共为653名高校毕业生发放创新创业奖励294.35万元，为1535名高校毕业生兑现创新创业场租补贴659.83万元，减免税收696.16万元、行政性收费674.82万元。截至目前，全省共有大学生创业园50个、孵化基地63个。其中，国家级创业孵化示范基地1个、省级创业孵化示范基地7个。
（一）大学生创新创业助推我省新兴产业发展、促进社会就业。大学生创新创业正从传统的种养、销售、咨询服务拓展到信息技术、电子商务等新兴产业领域，且创新创业意识和执行能力强，研发成果转换快、产品进入市场快、企业成长壮大快，助推了新兴产业发展、促进了社会就业。贵阳高新区大学生创业孵化园自2009年创建以来，累计吸纳大学生创新创业企业314家，带动就业5000余人。2014年，大学生创新创业企业实现产值8.45亿元，上缴税收1.44亿元，分别占该高新区产值、税收的5.1%和7.6%。2013年成立的贵州翰凯斯智能技术有限公司，致力于数字制造技术，当年就实现产值100万元，上缴税收2.6万元，带动就业6人；2014年产值达到1000万元，带动就业20人，上缴税收约30万元。2010年入驻的贵州西石网络科技有限公司，从事网页设计、手机APP软件开发等业务，入园当年就实现产值30万元，上缴税收0.8万元，带动就业12人；2014年实现产值412万元，上缴税收12.4万元，带动就业39人。
（二）大学生创新创业助推我省打造人才洼地、构筑发展高地。大学生的集体行动是时代潮流的风向标，体现创新创业流向，引领投资风向。调研中大家普遍认为，大学生创新创业上世纪80年代看广深、90年代看沪江浙，本世纪头10年看京津，当下看贵渝。一是“贵漂”悄然兴起，贵州正在成为大学生创新创业的优选地。自去年底以来，“贵漂”一词在全国创业追梦者中不知不觉流传开来。阿里巴巴旗下蚂蚁金服发布的《大学生就业流向互联网调研报告》显示，全国2325所高校近5年的毕业生流入地排行榜中，贵州名列第7位；在贵州留下的毕业生占63%，新来的毕业生占37%，新来毕业生人数是离开毕业生人数的2.2倍，过去是“孔雀东南飞”，现在是“孔雀西南飞”。来自天津的黄瑞章，乘着贵州发展大数据的东风，开发了基于云计算技术的工业节能系统，成为贵阳高新区新普能源科技有限公司技术负责人，并成立贵州耕耘科技有限公司，开发出“蜂鸟系统”。剑桥学子刘秀云回国考察首站就是贵阳，她对贵阳的发展速度深感惊讶。二是创客聚合增大，贵州正在成为西部创新创业的新高地。花溪大学城、清镇职教城有创新创业意愿或正在实施创新创业的学生，逐渐通过跨专业、跨学校的联合，实现多业态抱团发展。贵安新区适应这一趋势，依托花溪大学城、清镇职教城和三大产业园，成立贵安创客联盟总部基地，出台鼓励大学生创业若干政策，着力打造一批低成本、便利化、全要素、开放式的创业空间。目前，风投、天使、培训、孵化等创客企业开始入驻，已有大学生创业孵化园7家，入驻大学生创新创业企业76户，带动注册其他企业530户。“群升·大智汇”城市综合体已完成30万平方米主体工程，总投资15亿元的贵安知行创客家园已开工建设，浪潮大数据应用创新中心已挂牌运行，腾讯互联网城市研究院、印度国家信息学院NIIT已落户新区，中英生态文明创新园一期工程已开园运行。三是要素加快云集，贵州正在成为创新创业的热土地。调研中大家普遍表示，现在创新创业者看好贵州，不再仅看重贵州的矿产资源，更看重贵州的大学城、职教城、教育“9+3计划”培养出来的较高素质人力资源，以及“5个100工程”和“1+7”等重大平台；来贵州投资不再仅盯着大中城市，更把眼光放到小城镇和乡村。惠水贵州依嘉创意创业基地是惠水县利用好花红乡的美丽乡村环境，由政府、电商协会、企业、高校四方合作共同打造的创新创业平台，该基地通过免费巴士接送把创客请进来、低成本门店公寓把创客留下来、天使投资把创意变成创业三大措施，联袂打造创意创业“双创”基地，解决了大学生有创意点子但没有创业资金、企业有资金但没有好的投资项目、地方政府有好的人文自然资源但变不成产业的突出问题，实现了毕业生、企业、政府三方共赢。目前，基地有大小创客巴士100余台，免费接送花溪大学城等地大学生到基地，政府和房开企业免租金或低租金提供500余间创客门店（目前正在规划建设500多间创客公寓），让大学生把好的创意表达出来。同时，对创意进行评估，引入创业风险投资基金，将好创意变成好项目好产品，项目成功后，投资公司占40%的股份，创意大学生占60%的股份。以上系列举措使好花红乡迅速成为创客云集、企业云集、投资云集的热土，仅电子商务村就入驻企业130家（30家为大学生创业企业），大学实习生近1000名，另有200余家企业正在洽谈入驻。
（三）大学生创新创业助推我省深化教育改革、推动教学创新。随着大学生创新创业环境不断优化、要求不断提高，倒逼各高校、中职学校改革传统的教育教学理念和方式，培养符合时代需要的人才。一是鼓励支持在校学生创新创业。近年来，我省高校和中职学校在校学生参加各类创新创业竞赛获奖人数逐年增加。贵州商学院在校学生2009—2014年共获得各类创新创业竞赛奖93项，其中国家级34项（国家级特等奖10项、一等奖5项）。贵阳中医学院在校学生近两年共获全国各种创新创业奖20余项，其中“挑战杯”特等奖1项、一等奖多项。“便携式多功能耳麦灸器”获“创青春”创业大赛银奖，“针灸推拿机制研究及产品研发创新团队”获第九届中国青少年科技创新奖。二是应用推广在校学生创新创业成果。贵州轻工职业技术学院在校生杨雨鑫创办贵州景秀技术开发有限公司，将改装的无人机运用推广到航拍、测绘、景点宣传等领域。贵州大学毕业生王成义与导师共同开发药品仓库温湿度自动监测系统，实现了产品市场化、规模化，效益良好。黔东南民族职业技术学院钟富彪建立校园网络平台，为同学提供课表查询、快递配送等“贴心服务”。三是搭建在校学生创新创业平台。贵州商学院与省科技厅、团省委共同打造“黔青梦工厂”，既提供电脑、3D打印机等供“创客”学生使用，又通过路演系统进行线上线下交流，电商专业全体学生实现在校创业。铜仁职业技术学院探索“高校+园区+企业”教学模式，31名电商专业学生把课堂搬到铜仁高新区创淘电子商务有限公司。贵州盛华职业学院采取“项目驱动化”教学方式，使学生上课就是做项目、做项目就是上课，培养了学生的创新意识，增强了创业能力。
尽管我省大学生创新创业势头较好，但与全国相比，还有较大差距。2014年，在全国高校毕生中，选择自主创新创业的占8%左右，而我省仅占4%左右。主要原因有以下三个方面：
第一，创新创业氛围不够浓厚。与发达地区相比，我省的创新创业氛围仍不浓厚。一是社会氛围不够浓厚。整个社会对创业失败者包容度低，以一时之得失论绩效、以一时之成败论英雄的价值观比较盛行，有的甚至一竿子打死，致使大学生在选择创业时瞻前顾后，担心失败受人耻笑，有的宁愿花巨大代价将就谋个职位、领点工资，也不考虑自主创新创业挣大钱。特别是创新创业扶持政策不给力，使初始创新创业的大学生感到自己是不被主流社会认可的边缘人。二是家庭氛围不够浓厚。多数家长把考取一个“铁饭碗”作为子女毕业后的最佳选择，首选行政事业单位，其次是国有企业，最后考虑大型民企。对创新创业存有偏见，经济条件好的家庭认为创新创业是找不到工作的无奈之举，是没本事、没出息的表现，而条件差的家庭则惧于创新创业的巨大风险，一旦失败对于整个家庭来说无异于雪上加霜，多数不支持子女创新创业。三是高校氛围不够浓厚。高校普遍存在创新创业与学业学习“两张皮”的认识，有的认为学校就是抓学习学业，创新创业是大学生跨出校门后的事情；有的表面支持实际反对，特别对于“休学创业”，尽管国家政策允许，但学校不仅没有“休学创业”的申请机制，而且有的校规校纪仍将其视为旷课予以重罚。调研组在与铜仁学院的师生座谈时得知，该校一名学生因为在校期间从事养殖业，最终没有修满规定的学分而被退学。一位参加座谈的老师说，“其实不想让他退学，但规定如此，我们也没办法。”传统的教育理念依然在高校占据主导地位，在校学生创新创业的阻力还大。
第二，创新创业平台不够宽广。近年来，虽然各地依托“5个100工程”、贵安新区等建立了不少大学生创新创业平台，但这些平台总体上规模比较小、功能不够完善，绝大部分仍处于试验阶段。一是创新创业物理平台撑不起。大学生创新创业首先需要解决办公、居住、出行、生活、医疗等现实问题。目前，全省仅有100余个大学生创新创业平台，且都比较弱小。贵阳高新区大学生创业孵化园是全省现行最大的大学生创新创业平台，目前仅能为300多户大学生提供创新创业办公条件。新区一位负责同志说，“最初我们是免办公场租，后来是低场租，现在就是有大学生愿意进来我们也没有场地了。”贵安新区创客联盟目前还设在大学城的校园内，仅能提供部分路演等小型创新创业活动场所，规模较大的贵安创客家园正在建设中，许多大学生期待这个创客家园能尽快建成，完善配套服务，以便毕业后能入驻创新创业。省内其他大学生创新创业平台不仅空间十分有限，而且位置偏僻、配套不全，生活、出行都极不方便。二是创业指导平台撑不起。近年来，省外高校积极探索创新创业教育模式。中山大学成立了创业学院，提出“打造商界黄埔，培育创业精英”的口号；南京大学构建“五位一体”创新创业教育体系，等等。与发达地区相比，我省创新创业教育总体水平不高，创新创业课程单一，师资力量薄弱，教学方式陈旧。课程设置基本以“职业规划”“就业指导”等低层次为主，不少学生反映课程专业性不强，不仅挤压学习时间，而且学不到东西，帮助不大。授课教师几乎都是“兼职”，缺乏创新创业实践，对企业运营管理及市场营销不熟悉，授课经常偏离主题、脱离实际。创业课考评以应试教育为主，理论考试多，实践评价少，学生只得应付了事。三是创业信息平台撑不起。对于想创业和刚入门创业的大学生来说，他们最想了解基于自己的条件适合创什么业、社会需要创什么业、怎么创业、创业需要政府哪些审批、能得到政府哪些优惠政策支持、可以和哪些成功创业者交流等等，并希望能在一个平台上获取信息或实现互动交流，但我省目前没有这样的信息系统平台。
第三，创新创业政策不够给力。大学一年级、四年级和毕业后未就业的大学生最有创新创业激情，但由于政策不给力，很多想法都“夭折”了。一是创业风险高、父母收入低，天使投资不敢给、给不出。绝大多数大学生从“象牙塔”中走出来，没有创新创业实践，对市场一片茫然，更多凭的是直觉和热情，创新创业失败率较高。而天使投资在我省发展滞后，大学生很难从社会找到风险投资。花溪大学城大学生杨杰准备从沿海引进成套山地农业机械设备，刘狱正在组建一个乡村智慧旅游及专业驴友旅行社，他们面临的最大困难就是缺乏资金。省电子商务协会一位同志说，“父母才是大学生创业的最大天使。”但我省70%以上的大学生来自农村或城镇低收入家庭，既无力也不愿出钱给孩子创新创业。二是财政资金蛋糕小、手续繁，好政策看得见、难吃到。对国家和省出台的一系列支持大学生创新创业的政策文件，大学师生普遍认为是“水中月、镜中花”。省、市两级财政均没有设置专门的创新创业资金科目，许多地方采取“选择性失明”。调研中市（州）人社部门负责同志表示，“我们不是不去落实，实在是巧妇难为无米之炊，有时候不敢宣传政策，因为一宣传就意味着要给钱。碰到少数特殊需要扶持的，不得不从就业专项资金甚至办公经费中挤出来列支。”对“3个15万元”政策实施中的一些做法，大学师生普遍表示不满，直言“得到补助的创不了业，能创业的得不到补助。”此次调研走访的400余名创新创业大学生，只有1名得到该政策支持，而且过程极其艰难。该学生是贵州轻工职业技术学院的杨雨鑫，3年前开始从事无人机开发，当时有部省领导来调研，基层部门介绍他享受了这一政策，实际上他的申请去年才受理。“所有手续都是自己去跑的，足足等了8个月，在创客大会召开的头一天才到账。他们估计是怕省里的领导问起来我回答钱还没到位，才把钱划过来的。”杨雨鑫大吐苦水，并表示虽然钱到账了，但还是用不了，因为开不出发票。三是信贷政策不具体、门坎高，学生贷款难、贷款贵。贵州财经大学一位老师形容申请贷款“感觉像在捉迷藏”，这也是大多数创新创业者的心声。对于绝大多数大学毕业生来说，创业初期基本是“一穷二白”，既无抵押物，又无担保人，且银行设置了许多条条杠杠，看似相对容易、区区几万元的就业小额担保贷款，要提供反担保等诸多手续，程序多，审批时间长，实际能贷到款的很少。据统计，2014年全省金融机构共为大学生发放小额担保贷款1.27亿元，仅占全省所有小额担保贷款36.4亿元的3.49%。但从调研走访对象介绍来看，有贷款经历的大学生均是以父母或亲友名义取得抵押担保或涉农贷款，没有1个大学生享受到创新创业方面的政策性贷款。
在新常态下，要不断培育和催生经济社会发展新动力，必须推动大众创业、万众创新。而大学生则是大众创业、万众创新的主力军之一。针对调研发现的问题，围绕把贵州打造成中国西部创新创业新高地，我们就进一步做好我省大学生创新创业工作，提出如下建议。
（一）以财政资金和风险投资为杠杆，构建创新创业融资新体系。（1）建立和做大天使创投资金。积极争取国家新兴产业创业投资引导基金、科技成果转化引导基金、中小企业发展专项资金支持，省财政专项列支，设立贵州省天使创投引导基金，培育一批天使投资人和创投中介机构，推动社会资金和金融资本向创业投资集聚，形成滚动发展良性运行的强大资金池。通过项目评估，优选一批成长潜力大的好项目，以“一事一议”方式，将适当额度的“天使基金”以股权形式投入到大学生创办的企业中，企业成功的所投“天使基金”按股权分红或由企业按股回购，投资获益用于帮助其他创业者；创业失败的可以长期延时还贷甚至无需归还，由财政进行风险补偿。对天使投资企业，在税收、土地、行政审批等方面给予最优惠的政策支持。（2）创立和用好联保信用贷款产品。根据大学生申请创新创业贷款的数额和投向，探索建立以3名以上的大学生组成联保小组，以所有联保大学生的身份、学籍信息作为信用担保，签订联保贷款协议，为拟创新创业大学生提供人均10万元左右的无抵押长期信用贷款，贷款学生可以约定在校期间或毕业后一定期限还款，在联保小组部分人不能按约偿还贷款时，由其他成员承担连带还贷责任。配套优化贷款审批程序、流程，建立监督机制，提高贷款效率。（3）聚焦和完善现行政策。进一步细化现行扶持大学生创新创业的各项政策，使各项政策更具可操作性，更能落地实施。调整教育支出结构，扩大创新创业教育扶持支出。强化相关专项资金对大学生创业的经营场所租金、贷款贴息、创业指导等补贴。“3个15万元”政策扶持资金每年列出一定比例支持大学生创新创业。加强财政创新创业投入资金使用监管，实行资金使用者信息和使用流程信息网上全公开，并纳入使用者个人信用体系和管理者绩效目标考核体系。
（二）以大学城和大数据产业为引领，打造创新创业发展新平台。（1）实施“贵漂鸟巢”计划，打造坚强的创新创业物理平台。充分依托花溪大学城、清镇职教城，在贵安新区打造省级创客联盟总部基地；依托各地大学生创新创业园（孵化园），打造各种类型的创客空间、创新工场。按照适度超前原则，推动实训、路演等设备设施提质改造，着力完善保障房、交通、医疗、教育、场地、金融等配套设施和服务，打造一流的“拎包入住”环境，让“贵漂”归巢安家创业、舒适创新。让两个大学城毕业生成为贵安新区创新创业原住民。每年评选出10个作用发挥明显的创新创业园（孵化园），由省级财政予以一定奖励。（2）实施“雏鹰展翅”计划，打造广阔的创新创业指导平台。以创新创业园（创客基地）为单位，政府与高校、企业三方联动，成立大学生创新创业指导服务机构，统筹协调大学生创新创业教育培训、实操指导、行政审批、中介服务、企业注册、专利申请、金融贷款等工作，帮助大学生实现由创意到创新创业的梦想。（3）实施“百鸟争鸣”计划，打造敏捷的创新创业信息平台。运用大数据整合各部门、各单位资源，依托“云上贵州”系统平台，建立“贵州大学生创新创业云”，为大学生提供创新创业各种信息服务，并开辟“绿色通道”，让大学生全面、便捷、准确、免费了解、交流创新创业信息，真正构建起百鸟朝凤、百鸟争鸣、百花齐放的创新创业信息网络平台。
（三）以高教体制和人才体制改革为突破，建立创新创业新机制。（1）以培养创新创业精神为目标，推动高校教育教学改革。围绕我省产业发展重点尤其是大数据、互联网+等新业态，调整优化高校专业和课程设置，培养符合时代需要的大学生。推进创新创业指导教师来源的市场化、工厂化、企业化，着力解决高校创新创业指导教师不接地气、脱离实践等突出问题，增强创新创业指导的实操性。实施弹性学分制度，允许在校大学生休学创业，允许将大学生创新创业成果折算成学分。着力完善高校科技成果处置和收益分配机制，允许教师以转让、入股、创业等形式将科技成果资产化、产业化，鼓励带领学生一起创新创业。鼓励支持高校设立创新创业学院，打造一批创新创业精英团队。每所高校应规划建设个性化创新创业实验室、实训基地，通过开发创新创业游戏软件等方式，将创新创业知识、问题攻关等寓教于乐。（2）以提升创新创业能力为宗旨，推动人才使用管理改革。对于创新型创业型人才，特别是“转型发展五大新兴产业”“四个一体化”“五张名片”以及电子商务等亟需的产业型领军人才，要采取特殊人才津贴、特殊贡献大奖、知识产权入股、创业创新财政金融优惠、多企业兼职、子女入学入托关照等最优厚的待遇，把省内的留下来、把省外的引进来，并能够生根发芽、开花结果。在公务员、事业单位人员、国企员工等招聘中，有创新创业经历或成果的大学生，单独给予一定名额或同等条件下予以优先录用。（3）以营造创新创业氛围为导向，推动舆论宣传方式改革。围绕厚植“大众创业、万众创新”的社会土壤，各新闻媒体要大力宣传敢为人先、宽容失败的创新创业理念，深入创新企业一线，采访报道一批先进典型事迹，形成示范效应。要在全社会营造积极向上的创新创业文化，开展形式多样的“创客”论坛，引导广大学生、家长摈弃进机关端“铁饭碗”观念，树立创新创业就是就业的观念。要强化创新创业政策宣传和监督，让学校、学生、家长、金融机构等广泛知晓国家和省的创新创业政策，在全省营造学生勇于创新创业、家长鼓励创新创业、社会支持创新创业的浓厚氛围。
组织：刘华东省政府研究室社会处处长
参与：李天虹省政府研究室社会处主任科员
李闻东省政府研究室社会处副主任科员
执笔：袁栩省政府研究室社会处工作人员
贵州省有线广播电视网建设维护管理办法
第一条为保障有线广播电视安全传输和播出,规范有线广
播电视网管理,维护用户收听收看有线广播电视权益,促进社会
主义精神文明建设,根据《广播电视管理条例》、《广播电视设施保护条例》等法律、法规的规定,结合本省实际,制定本办法。
第二条本办法适用于本省行政区域内有线广播电视网的规划、建设、维护和管理。
本办法所称有线广播电视网是指用电缆、光缆、微波等或者其组合,采用有线及相关技术手段传输、分配和交换声音、图像及数据信号,为用户提供信息服务的信息系统。
第三条有线广播电视网是公共基础设施的组成部分,应当
遵循统一规划、统一管理、统一建设、统一运营的原则。
第四条县级以上人民政府应当加强对有线广播电视网建设的领导,有线广播电视网建设应当纳入国民经济和社会发展规划,逐步加大对有线广播电视网建设投入。
县级以上人民政府广播电视行政主管部门负责本行政区域内有线广播电视网建设维护的监督管理工作。县级以上人民政府发展改革、经济信息化、住房城乡建设、财政、规划等部门在各自职责范围内,做好有线广播电视网建设的相关工作。
第五条县级以上人民政府广播电视行政主管部门应当会同有关部门编制本行政区域内有线广播电视网发展规划,报本级人民政府批准后公布实施,并报上一级广播电视行政主管部门备案。有线广播电视网发展规划应当纳入本行政区域信息基础设施专项规划。
第六条有线广播电视网的设计方案应当符合有线广播电视网的发展规划和相关技术标准。有线广播电视网施工单位应当按照设计方案、工程建设标准及验收标准进行施工。
从事有线广播电视网设计、施工、安装,应当依法取得广播
电视节目传送业务经营许可证。
利用有线广播电视网开展信息通信业务的,应当遵守信息通信有关标准及规定。
第七条新建住宅区和国家机关、事业单位、学校、交通枢
纽、展馆、旅游景区、宾馆、酒店等公共机构及公共服务场所
(以下简称新建住宅区、公共机构及公共服务场所)的有线广播
电视设施应当与主体工程同步规划、同步设计、同步施工、同步验收。
新建住宅区、公共机构及公共服务场所的有线广播电视设施建设所需投资纳入项目成本概算。
前款规定的有线广播电视设施建设投资包括有线广播电视网的设计、施工、监理、调试、竣工验收、设备、材料、财务利息、税费等费用。
第八条本办法施行前已开工或者建成的住宅区、公共机构
及公共服务场所未配套建设有线广播电视网的,广播电视运营企业应当与建设单位、所有权人或者使用权人协商建设有线广播电视设施。
第九条有线广播电视网干线接入点前的建设工程竣工后,
由广播电视运营企业组织验收,验收资料报所在地县级人民政府广播电视行政主管部门备案。
有线广播电视网干线接入点后的有线广播电视管线通道及设备用房,由项目建设单位组织参建单位及广播电视运营服务企业验收,验收资料与项目工程资料合并存档,并报所在地县级人民政府建设行政主管部门备案;有线广播电视设备线路由广播电视运营企业组织验收,验收资料报所在地县级人民政府广播电视行政主管部门备案。未经验收合格,不能交付使用。
第十条省人民政府价格主管部门根据国家、行业安装工程
定额,结合有线广播电视网建设成本,制定住宅区、公共机构及
公共服务场所有线广播电视网建设费用标准。
第十一条有线广播电视网线路与电力、通讯等线路平行或
者交越的,新建线路的单位应当事先与已有线路的单位协商,按
照城市规划要求和相关技术规范建设,并采取相应的安全防护措施。
第十二条任何单位和个人不得擅自拆除或者迁移有线广播电视设施。确需拆除或者迁移的,应当征得所在地县级人民政府广播电视行政主管部门同意,并支付迁移所需费用。
有线广播电视设施迁移应当先建设后拆除,确保有线广播电视安全传输和播出。
第十三条有线广播电视网建设工程纳入城市配套,免缴城
市基础设施配套费。
第十四条广播电视运营企业应当按照用户为本、安全畅
通、公平合理、公益优先原则,建立健全有线广播电视网的维护
与服务制度。
广播电视运营企业应当按照国家和行业标准及要求,向用户提供安装、迁移、咨询、投诉、故障维修等服务。
第十五条广播电视运营企业应当向社会公布其业务种类、
服务范围、服务时限、资费标准,并向省人民政府广播电视行政
主管部门备案。
第十六条在有线广播电视网覆盖范围内,广播电视运营企
业接到用户的安装或者业务开通申请后,应当在2日内受理;未
予受理的,应当向用户告知原因。
第十七条广播电视运营企业应当设立统一的客服电话,为
用户提供24小时咨询、投诉和人工故障报修等服务。
第十八条广播电视运营企业应当按照有关技术标准或者规范在有线广播电视网设施周围设立保护标志,并报所在地县级人民政府广播电视行政主管部门和规划主管部门备案。
任何单位和个人不得擅自挪动、损毁或者涂改广播电视设施
保护标志。
第十九条违反本办法规定,有下列情形之一的,由县级人
民政府广播电视行政主管部门给予警告,责令限期改正;逾期不
改的,处以5000元以上3万元以下罚款:
(一)有线广播电视网的建设不符合所在地有线广播电视网
发展规划的;
(二)有线广播电视设施未与主体工程同步规划、同步设计、
同步施工、同步验收的。
第二十条违反本办法规定,擅自拆除或者迁移有线广播电
视设施的,由县级人民政府广播电视行政主管部门责令停止违法行为,对非经营性的,处以200元以上1000元以下罚款;对经
营性的,处以5000元以上3万元以下罚款。造成损失的,依法
承担赔偿责任。
第二十一条违反本办法规定,擅自挪动、损坏或者涂改有
线广播电视设施保护标志的,由县级人民政府广播电视行政主管部门给予警告,责令限期改正;逾期不改的,处以200元以上
1000元以下罚款。造成损失的,依法承担赔偿责任。
第二十二条广播电视运营企业违反本办法规定,有下列情
形之一的,由县级人民政府广播电视行政主管部门给予警告,责
令限期改正;逾期不改的,处以1000元以上1万元以下罚款:
(一)未向社会公布业务种类、服务范围、服务时限、资费
标准的;
(二)对用户提出的安装或者业务开通申请,在规定时间内
无正当理由不予受理的;
(三)未设立统一的客服电话,未在规定时间按承诺为用户
提供服务的;
(四)未在有线广播电视设施周围设立保护标志的。
第二十三条本办法自2016年2月1日起施行。
分送:各市、自治州人民政府,贵安新区管委会,各县(市、区、特区)人民政府,省政府各部门、各直属机构。省委办公厅,省人大常委会办公厅,省政协办公厅。各民主党派省委。
贵州省人民政府办公厅2016年1月7日印发
共印1280份,其中电子公文1170份
文稿特点:一是起草程序规范。前期工作扎实,征求意见充分,审核严格,省政府常务会议审议时未提出任何疑问及修改建议,顺利获得通过。二是文稿内容简明。该规章用了短短23条,对我省有线广播电视网的规划、建设、维护和管理工作予以规范,篇幅不长,但内容全面,简明扼要。三是文字表述严谨。该规章文字表述准确,符合法律法规用语规范,表达的内容无歧义。
省人民政府关于加强传统村落保护发展
的指导意见
各市、自治州人民政府,贵安新区管委会,各县(市、区、特
区)人民政府,省政府各部门、各直属机构:
传统村落是农耕文明的精髓、民族文化的家园、中华儿女的乡愁、多彩贵州的名片。长期以来,我省高度重视传统村落保护发展,开展了传统村落调查,实施了一批保护项目。目前,全省
共有426个村落列入中国传统村落名录,占全国的16.7%,数量居全国第二。但由于投入不足、管理不到位等诸多原因,一些
传统村落日渐消亡,加强保护发展迫在眉睫。为贯彻落实中央关
于保护和弘扬优秀传统文化的精神,现就加强我省传统村落保护发展工作提出如下意见。
一、总体要求
(一)指导思想。牢牢守住发展和生态两条底线,以保障民
生为核心,以繁荣发展民族文化为根基,突出风貌保护、风俗保
护、风物保护,着力完善功能设施、弘扬传统文化、培育特色产
业,改善人居环境,实现增收致富,保持传统村落的完整性、真
实性和延续性,留住文化的根、守住民族的魂,把传统村落打造
成村民生存发展的美好家园、心灵宁静回归的生态乐土,实现可
持续发展。
(二)基本原则。
———坚持以人为本、道法自然。因地制宜搞保护、因势利导促发展,妥善处理好生产、生活与生态的关系,为自然“种绿”、为村落“留白”,留住生态细胞和文化元素,守住耕读文明和田园生活,望得见山、看得见水、记得住乡愁。
———坚持规划先行、统筹推进。立足山地建筑特色、民族文化特色、生态乡村特色,科学编制规划,做到规划全面覆盖、项目统筹实施、工作协同推进,防止千篇一律,禁止无序建设。
———坚持保护优先、传承利用。注重民族文化和传统建筑的保护,注重民风民俗和生产生活方式的传承,注重社会价值、经济价值的深度挖掘和合理利用,精工细作,防止粗制滥造,禁止过度、随意开发。
———坚持突出重点、兼顾全面。以列入中国传统村落名录的村落为重点,兼顾其他传统村落,分类确定相关部门职责,分层确定各级政府责任,分批确定重点实施项目,分步确定具体实施时序,注重试点示范带动。
———坚持政府主导、村民主体。将传统村落保护发展纳入各级政府经济社会发展总体规划,整合资源、聚合力量,统一部署、统一实施。充分尊重村民的知情权、参与权、决策权和监督权,调动村民参与保护发展的积极性、主动性和创造性。
(三)主要目标。在中央大力支持下,通过省、市、县、乡、
村五级联动和社会广泛参与,用3-5年时间,使传统村落文化遗产得到基本保护,生产生活条件得到有效改善,具备基本的防灾安全保障能力,建立起有效的保护发展管理机制,培育起稳定增收的特色优势产业,努力让传统村落美起来、强起来、富起来,遏制住传统村落消亡的势头。
二、重点任务
(四)实施文化遗产保护工程。注重传统村落的完整性,防
止人为分割肢解村落整体、盲目塑造特定时期风貌、片面追求经济价值。
(1)保持传统村落空间的完整性。全面保护村落的传统选址、格局、风貌以及自然和田园景观等空间形态与环境,全面保护非物质文化遗产以及与其相关的实物和场所,全面保护民族村寨、特色民居、历史建筑、文物古迹等传统建筑,重点修复传统建筑集中连片区。在保持传统风格不变的前提下,积极推广新材料、新技术,完善采光通风、节能保温、给排水、环境卫生等设施,提高居住品质。未经充分论证,严禁对古路桥涵垣、古井塘树藤等历史环境要素实施改造,严禁将大广场、大草坪、大景观等生硬嫁接到传统村落。
(2)保持传统村落文化的完整性。注重文化遗产存在、形态、内涵的真实可信,杜绝无中生有和照搬抄袭,禁止没有依据的重建和仿制,防止一味娱乐化。注重传统文化的延续,保护各个时期的历史记忆,对少数民族语言文字、民风民俗等进行抢救;加强对历史典故、民间传说等故事,吹、拉、弹、唱等技艺,歌舞、节庆、婚丧、饮食等习俗的收集整理,创编成文字、视频资料,分类归档建立数据库。争取在贵州民族大学开设民族学一级学科博士点,在省内民族学硕士点开设我省世居少数民族研究专业,在“三州”等民族地区建设少数民族文化传承保护科研基地。注重非物质文化遗产传承人认定、培训和教育工作。推动民族民间文化进校园、进机关、进企业、进社区。加强民族文化精品建设,集中打造仰阿莎、亚鲁王、萨玛、奢香夫人等人物故事,锦鸡舞、侗族大歌、苗岭飞歌、好花红等歌舞故事,傩戏、地戏、侗戏、布依戏、滚龙戏、花灯戏等戏剧故事,姊妹节、查白歌节、三月三、六月六、端节、跳花节、火把节等节庆故事。
(3)保持传统村落价值的完整性。挖掘和保护传统村落的历史、文化、艺术、科学、经济、社会等价值。合理控制旅游开发,不得建设大型游憩娱乐设施,不得进行现代流行歌舞表演。在充分评估的基础上,核定传统村落最大承载量,制定和实施游客流量控制方案。严禁商业地产开发,注重村民生产生活的真实性,严禁以保护利用为由将村民整体或多数搬迁,不得将沿街民居一律改建商铺。(牵头单位:各市〔州〕人民政府、贵安新区管委会,省住房城乡建设厅、省文化厅、省教育厅、省民宗委;责任单位:省国土资源厅、省水利厅、省林业厅、省环境保护厅、省旅游局)
(五)实施生态环境建设保护工程。注重传统村落生态环境
的延续性,尊重人与自然和谐相处的生产生活方式,开展生态文
明细胞工程建设,创建一批生态村。
(六)实施基础设施建设工程。注重传统村落生产生活设施
的便捷舒适性,让村民更多更好融入现代社会,分享现代文明发
展成果。
(1)推动路、水、电、讯等重大基础设施向传统村落延
伸,着力解决传统村落与外界交流、实现自我发展的“最后一公里”问题。到2017年,全省传统村落通油路(水泥路)率达到
100%,饮用水安全达标率、自来水普及率达到100%,农村电
网网改率达到100%,广播电视和宽带覆盖率、通电话率、通邮
率达到100%。
(2)按照原汁原味、功能现代、设施完善的要求,注重技术处理,采用仿木材料、石质材料、隔音材料、仿传统涂料等,对传统村落内部的路、房等设施进行改造,铺设地下给排水和通信、绝缘化供电管网,使现代设施与自然古寨浑然天成,既保留传统风貌,又满足现代生活需求。
(3)开展传统村落地质灾害隐患排查,对受威胁的传统村落进行地质灾害防治。(牵头单位:省交通运输厅、省水利厅、省住房城乡建设厅、省发展改革委、省财政厅、省国土资源厅、省通信管理局、省邮政管理局、贵州电网公司;责任单位:省民宗委、省文化厅、省环境保护厅、省科技厅、省旅游局、省新闻出版广电局、省邮政公司,各市〔州〕人民政府、贵安新区管委会)
(七)实施农村消防改造工程。注重传统村落消防安全性,
严格落实传统村落消防规划,根据村落火灾危险性、周边环境、
建筑密度、生活习惯、气候条件等因素优化消防安全布局,重点
实施消防“六改”工程,2017年,完成列入中国传统村落名录
