调研报告全集

文章导读

目录 泗洪县魏营镇农村基层党组织建设情况的调查与思考 10 工会帮扶服务工作转型发展的调研 20 建立健全机关党建问责机制的研究与思考 28 建立科学的机关党建绩效考评体系的思考 34 省级机关青。

目录

泗洪县魏营镇农村基层党组织建设情况的调查与思考10

工会帮扶服务工作转型发展的调研20

建立健全机关党建问责机制的研究与思考28

建立科学的机关党建绩效考评体系的思考34

省级机关青年公务员现状调查41

市县机关党建工作调研48

机关党建载体创建的实践与思考54

机关党组织要自觉把纪律和规矩挺在前59

机关事业单位工会工作存在问题及对策研究63

加快推进黄桥老区发展的实践与思考69

组织老干部发挥正能量的实践与思考76

江苏农民专业合作社档案规范化管理实现途径研究84

江苏“妇女权益保障示范区”建设的理论与实践研究91

浅谈国有企业风险识别与防范98

完善省属国有企业股权多元化条件下的监事会工作制度的思考106

增强国有经济活力控制力影响力抗风险能力的研究111

国有企业与国有资产管理领域贪污贿赂犯罪情况分析119

涉农领域渎职犯罪情况调研125

民生领域贪污贿赂犯罪情况分析132

政策性财政补贴领域渎职犯罪案件特点及新动向分析139

坚持问题导向深化预算改革146

创新型省份建设的江苏之路151

打造规范执法升级版引领法治公安新常态157

坚持全面从严治警深入推进公安机关党风廉政建设164

新常态下江苏公安机关维护社会公共安全政策研究171

转型、冲突与治理178

全省司法所队伍“三化”建设调研185

全省司法行政系统内部审计工作的调研191

解决小额遗产继承难题的路径研究197

全省县级司法行政法制工作调研206

江苏省政府性投资基金管理研究214

新形势下的地质环境管理升级219

发展环境管理第三方服务的调研223

江苏省排污许可证管理及排污权交易调研报告232

拓展农村转型发展新路238

大力开展质量通病防治工作努力提升江苏工程质量水平245

浅析江苏建筑业农民工的职业化问题250

完善城市管理长效机制的探索与研究253

推进江苏水生态文明建设对策研究262

城市社区家庭医生服务模式创新研究266

领导干部自然资源资产责任审计调研报告272

实行公务员平时考核的调研报告280

江苏省政府法制网站的现状与思考286

商事制度改革后新设小微企业生存状况研究293

自然资源资产负债表编制工作探索302

食品小作坊和食品摊贩管理立法几个问题的调研309

进一步推进我省大众创业万众创新的调研报告315

江苏省公共文化服务体系建设调研323

智慧江苏时空信息云平台建设问题及对策研究331

南京市四大保障房片区运行管理经费政策的探索研究337

完善陪审工作机制保障公民参与司法348

小微企业发展“大背景”与“小环境”调研355

党风廉政建设的无锡之路361

党风廉政建设的无锡之路367

金融危机以来无锡外资企业退出市场情况调查373

金融危机以来无锡外资企业退出市场情况调查381

宜兴市重点领域职务犯罪情况的调查与思考388

城市生态环境绩效审计评价指标体系初探397

多元化纠纷解决机制的反思与完善410

推进生态文明建设的调研报告417

常州市“智慧城市”建设现状调研与分析423

横山桥镇生态文明建设的分析与建议429

践行“三严三实”推进机关作风建设常态化的实践与思考434

从姑苏区重点服务业企业人才发展指数看古城产业增长极439

深化新昆山人“文化本土化、身份市民化、服务均等化”改革的调研448

新常态下基层干部如何树立正确的政绩观454

打通东向出海新通道再造陆港融合新优势462

宿迁法院金融商事审判调查报告471

实施两化深度融合战略推进工业经济转型升级479

加快泰州智慧城市建设的调查与思考490

“互联网+”思维下的泰州城市交通管理变革496

镇江市新兴产业发展调研报告506

镇江市生态环境资源领域职务犯罪情况调查513

以“政之所为”对接“民之所需”522

涉众型经济案（事）件预防和处置的法治逻辑527

基层审计队伍职业化建设路径探析533

“互联网+”背景下加快政务数据资源开放共享的路径探索543

论新形势下的群众工作方法551

经济新常态转型期劳动争议纠纷新情况及司法应对558

东台市镇级债务控减情况的调研567

让每一名党员都成为一面红旗574

破解群众工作第一难题的创新实践582

淮安市盱眙县农民土地权益司法保护的调研报告593

江苏沿海海商事纠纷化解情况及司法应对调研602

“水晶之乡”应更加澄澈晶莹611

苏北欠发达地区小城镇助推区域经济发展实证研究621

新常态下增创南通开放型经济新优势研究630

农业经营方式突破的实践与思考640

南通市劳动关系情况调查649

苏州助推创新企业发展调研报告656

：喵大大    

乡镇人大是我国最基层的政权组织载体，乡镇人大工作关系到国家政权的巩固和发展。最近，中央专门转发了全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见（中央18号文），全国人大常委会修改了地方组织法、选举法等法律，为贯彻落实中央文件和法律精神，结合“三严三实”专题教育，我们在近期重点对全省乡镇人大工作进行了梳理和研究，并赴浙江就乡镇人大建设等问题开展专题学习调研，现将有关调研和思考情况汇报如下。

一、乡镇人大工作基本情况

全省共有乡镇852个，街道413个，乡镇人大代表总数67343人，现有专职人大主席583人，专职人大副主席480人。换届以来，省委、省人大高度重视并积极推进乡镇人大工作，加强乡镇人大建设，取得了很好的成效，积累了很好的经验。

（一）乡镇人大召开人代会情况

召开乡镇人民代表大会会议，是乡镇人大行使职权的基本形式和集中体现。为了保证乡镇人民代表大会职权的有效行使，各地乡镇人大在召开会议时都注重做到以下几个规范：一是注重规范会议的次数。绝大部分乡镇都认真执行地方组织法关于地方各级人民代表大会每年至少要举行一次会议的规定。有条件乡镇人大每年举行两次会议。如遇到重大事项决定、财政预算调整、人事选举等重大议题，都增开会议。二是注重规范出席会议的人数。有的地方规定，乡镇人代会有三分之二以上的代表出席，始得举行。三是注重规范列席会议人员的范围。地方组织法规定，乡级政府领导人员列席本级人代会。有的地方根据实际情况还规定，有关机关、团体、单位负责人，经主席团会议决定可以列席乡镇人代会。对象主要是指乡镇党委成员、人民团体和乡镇直属单位以及上级驻乡镇的有关单位的负责人等。四是注重规范会议的议程。乡镇人代会一般安排五项议程，即听取和审议政府工作报告；审查和决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划；审查和批准财政预算和预算执行情况的报告；听取和审议人大工作报告；选举。有的乡镇还增加安排审议决定重大事项的议程。各地把组织乡镇人大代表认真审议各项议程，作为开好乡镇人代会的重要环节，通过小组审议、专题审议、大会审议、讨论决定重大事项等多种形式，提高审议的质量，充分发挥代表的主体作用。五是注重规范会议的选举。为保证乡镇人代会的选举工作顺利进行，各地坚持把党管干部与充分发扬民主、严格依法办事有机统一起来。依法制定大会的选举办法，坚持差额选举的原则，认真执行主席团和代表依法联名提出的候选人人数均不得超过应选名额的规定，换届时认真执行提名、酝酿候选人时间的规定，不是换届时也保证有足够的提名、酝酿时间，使大会选举按照法律法规的规定规范进行。

（二）乡镇人大代表闭会期间活动情况

我省创新开展“一个载体、两项制度”建设，即在乡镇、街道普遍建立“人大代表之家”，建立代表接待选民活动和县乡两级人大代表直接向选民述职活动的制度。“一个载体、两项制度”建设，为县乡人大代表依法履职提供有效载体和平台，为基层人大工作注入新的活力。各地在完善“一个载体、两项制度”建设的基础上，积极创新乡镇人大代表活动方式，开拓代表履职尽责的新领域、新平台。有的将“人大代表之家”建设为集“代表之家、选民联络站、选民培训站、代表阅览室、代表活动室”于一体的“人大代表活动中心”；有的开通“人大代表直通车”流动接待选民，做到“服务选民零距离，选民办事零障碍”；有的把“人大代表服务站”建在产业链上，为农户提供技术培训、产销衔接服务、帮助农民增收，较好地发挥了人大代表在促进地方经济发展中的作用。

闭会期间的代表活动方式主要包括以下几个方面：一是建立健全代表小组，有组织、有计划、有内容、有制度地开展各种形式的代表小组活动；二是组织代表学习培训，以会代训，同时组织代表参加上级人大常委会组织的培训；三是围绕经济社会发展的热点问题，以及人民群众普遍关心的问题，组织人大代表开展专题调研和会前集中视察活动；四是推进基层民主监督。如靖江市西来镇通过“代表述职”、“代表之家”、“代表工作站”、“回选区访选民”、“主席接待日”等多种形式，组织代表对乡镇政府、上级政府部门派驻乡镇站所等工作开展评议活动，将监督的触角延伸至基层站所；五是组织代表联系选民，规范代表联系选民、联系群众的机制。如句容市后白镇拓展延伸代表工作网络，在全镇范围内建立了22个“人大代表工作站”，将人大代表的工作触角延伸到每个村，在建设构架上实现了“代表全参与、地域全覆盖、力求全便民、时间全天候”。六是开展主题活动，充分发挥代表在推动经济社会发展中的模范带头作用。如皋市丁堰镇动员和组织本镇各级人大代表开展“三联系”专题活动，联系条线、联系企业、联系困难选民，为条线工作提建议，为企业发展出主意，为困难选民脱贫找门路，有效地推动了全镇经济发展，促进了社会和谐。七是组织开展乡镇人大代表向原选区选民述职活动。

（三）乡镇人大主席履职情况

乡镇人大主席、副主席是乡镇人大工作的重要组织者。省委十分重视乡镇人大主席的配备。在省委有关文件里明确规定，乡镇人大主席一般为专职，党委书记兼任乡镇人大主席的要配备1名专职副主席。从这几年的乡镇人大实际运行的实践来看，乡镇人大主席主要承担了以下工作职责：组织筹备乡镇人代会，组织代表开展视察调研、评议政府工作，组织代表建议交办、督办工作，抓好“人大代表之家”工作，组织本级人大代表向选民述职，对于乡镇人大需要开展的重要活动、需要讨论决定的重大问题，组织代表开展调查研究等。并注意正确处理好与乡镇政府的关系，在组织代表对乡镇政府和上级政府部门派驻乡镇七站八所等开展评议工作中，做到依法监督不失职，促进政府部门更好地改进工作。

二、乡镇人大工作存在的主要问题

改革开放以来，乡镇人大在不断发展和完善的同时，其体制机制在实际运行中仍然面临着制度与现实、地位与实际等多重矛盾，政策和法制层面也经历一些调整和变化。乡镇人大普遍存在着开会难、运行难、履职难的“三难”态势。

首先，开会难。根据地方组织法的规定，地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次。但是，个别地方乡镇人代会开会难现象仍然存在。据统计，去年全省乡级人代会召开一次的有793个乡镇，召开两次的有61个乡镇，还有11个乡镇因种种原因未召开人代会。如一些乡镇因为撤并没有及时召开人代会，一些乡镇因为人员配备没有到位不召开人代会，个别乡镇将党员干部大会等同于召开乡镇人代会等等。召开人代会是乡镇人大最主要、最根本的履职形式，现实中由于部分地方对乡镇人大的地位、作用认识还不到位，致使人代会无法按期召开，乡镇人大的职权难免不被束之高阁。

其次，运行难。“兼职不兼、专职不专、干事不干”，一定程度上反映了乡镇人大机制现状。一些乡镇党委书记兼任人大主席职务，但对人大工作不关心，思想上没有地位，工作上没有到位；一些乡镇人大专职主席、副主席把主要精力放到乡镇其他工作上，形成了“种了别人的地，荒了自家的田”的现象。部分乡镇人大组织代表进行视察、工作评议和执法检查时仍存在知情不多，监督困难或思想顾虑多等情况。与此同时，乡镇人大工作经费不够、工作人员配备不足仍然是现实性难题。

再次，履职难。现实中，非换届选举时乡镇人代会会期一般为一天，有些地方乡镇人代会时间甚至只有半天，会议流于形式。一年只有一天，甚至半天的会期实在难以支撑起地方组织法赋予乡镇人大的职权，这导致许多地方的乡镇人大被动的在程序上行使职权，许多需要乡镇人大决定、选举、监督的事项在闭会期间难以落实。乡镇人大闭会期间缺少常设机构，乡镇人大主席团性质不明确，职能不完善，乡镇人大主席、副主席的职责主要是日常联系和工作服务。乡镇人大工作尤其是日常监督工作往往被形式化，如预算调整、决算审批和其他重大事项决定等工作没有切实真正履行到位。

三、加强乡镇人大工作相关建议

加强乡镇人大建设，关系基层政权巩固、经济健康发展、社会和谐稳定，我们要从贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神、推动人民代表大会制度与时俱进和国家治理体系和治理能力现代化的政治高度，切实增强加强县乡人大建设的紧迫意识。当前，我们要以贯彻落实中央18号文件和新修改的地方组织法、选举法、代表法为契机，开拓思路、统筹推进，不断加强全省乡镇人大工作和建设。当前加强县乡人大建设应当重点解决以下几个问题。

——重视并开好乡镇人代会。要进一步规范程序，切实按照法律规定，把乡镇人民代表大会开好、开出成效。要合理安排会期和会议次数，切实保障乡镇人大全面有效行使法定职权。乡镇人代会一般每年举行两次，会期不得少于一天；有选举任务的，会期不能少于两天。涉及需要重大事项决定、预算调整、决算审批和人事选举等特殊情况，可根据实际情况再增开人代会或召开专题人代会，切实增强乡镇人代会的法律性、权威性。要有针对性地设计会议议程，完善审议程序，充实会议内容，统筹乡镇人代会会前、会中、会后的工作衔接机制，提高会议质量。会前，要组织代表开展针对性的检查、视察和调研，摸清情况，为代表参加会议做好充分准备；会中，要引导代表充分审议各项报告，保证必要的审议时间，鼓励代表讲真话、讲实话，代表群众依法行使人民当家作主权利；会后，要认真抓好人代会的宣传、决议决定的贯彻和政府工作报告和议案建议的落实工作。

——充分发挥乡镇人大主席团的职能作用。新修改的地方组织法，明确了乡镇人大在闭会期间的职权和活动方式。组织法规定，乡镇人大主席团在闭会期间，可以组织代表听取审议乡镇政府专项工作报告，对法律法规以及上级人大决议决定实施情况进行检查，联系和组织代表开展活动。开会时，向乡镇人民代表大会报告工作。乡镇人大主席团会议一般一个季度举行一次，由乡镇人大主席主持。根据这一规定，乡镇人大主席团的职责范围，不再仅限于主持本届人代会和负责召集下届人代会，已经从人代会时的临时机构转变成代表大会闭会期间活动的主要组织形式。乡镇人大主席团要把功夫下在开好法定会议、履行法定职权、服务法定主体上，从而充分发挥其在闭会期间的组织保障作用。

——加强乡镇人大主席、副主席队伍建设。一是要落实乡镇人大主席专职设立。从乡级人大多年运行的实践来看，乡镇人大主席专职设立，有利于乡镇人大工作的开展和自身建设。中央18号文明确规定，乡镇人大设专职主席1人，提名为县级人大代表，有条件的地方，可以配备专职副主席。我们要以贯彻落实这一文件精神为契机，不折不扣的把这一文件要求落实到位，为树立基层国家权力机关的权威提供组织制度保证。二是乡镇人大主席、副主席应当主要从事人大工作，在其位谋其政，把中央文件和法律规定的工作做实做好。三要重视乡镇人大主席、副主席的培养使用。与党委政府机关相比，乡镇人大主席存在干部学习培训少、锻炼提拔少、对外交流难的问题，建议重视乡镇人大干部队伍建设问题，提出指导性意见，切实加大乡镇人大主席与其他党政机关干部的双向交流，通过选调、培训、挂职、交流等多种手段，全方位、多途径加强乡镇人大主席的培养锻炼和提拔使用。

——适时修改我省乡镇人大工作暂行条例。我省条例是1995年由省八届人大常委会第十七次会议审议通过并颁布施行的，其部分内容滞后于国家法律，特别是有关乡镇人大组织建设等方面的规定与新修改的地方组织法不一致，部分条款不适应当前乡镇人大工作的新形势，一些在地方实践中被证明是行之有效的好经验好做法也需要通过法规加以固定。建议通过修改条例，对乡镇人大闭会期间的工作进行制度设计，明确乡镇人代会闭会期间工作的组织运作方式，规范乡镇人大日常履职制度，使条例更加贴近实际需要，更具有针对性和操作性。建议尽快启动立法调研，并列入明年立法项目，上半年力争完成。

——强化对乡镇人大工作的指导和宣传。要建立健全联系和指导工作的相关制度，使联系和指导乡镇人大工作更加规范、更加有力。设区的市人大常委会可以建立乡镇人大工作联系点制度，经常深入联系点乡镇了解情况，定期召开联系点会议，对联系点乡镇的人大工作提出要求，推动面上乡镇人大工作更好开展；县级人大常委会应当将指导乡镇人大工作列入人大常委会的工作内容，主任会议应经常研究乡镇人大工作情况，帮助解决乡镇人大工作中遇到的问题，提出指导乡镇人大工作的意见；可以统筹资源，对所辖乡镇的人大代表开展培训；可以召开乡镇人大工作会议，交流推广工作经验；可以邀请乡镇人大主席、副主席列席县级人大常委会会议，使他们及时了解人大常委会工作情况和要求；可以建立县级人大常委会领导分工联系乡镇人大的制度，使联系指导乡镇人大工作成为县级人大常委会领导和机关共同承担的一项重要任务。重视典型引路，及时总结乡镇人大工作中的好经验和好成果。对乡镇人大工作中形成的一些有益做法和创新形式，及时予以肯定、总结、推广，切实增强乡镇人大工作的整体性、协同性。

（作者：朱玉龙，江苏省人大常委会人事代表联络委员会）

：喵大大    

农村基层党组织是党在农村全部工作的基础，是农村基层各种组织和各项工作的领导核心，是党联系农民群众的桥梁和纽带。在世情、国情、党情不断变化的形势下，如何大力加强农村基层党组织建设，巩固党的执政基础，促进农村社会和谐、协调发展？带着这个问题，近日，我们按照中央和省委基层组织建设年的有关要求，利用驻村“三解三促”的机会,在常委会副秘书长、机关党委书记黄利群的带领下，通过走访座谈、问卷调查、实地查看等形式，对泗洪县魏营镇农村基层党组织建设状况进行了调查。总起来看, 该镇农村基层党组织牢固树立“围绕科学发展抓党建，抓好党建促科学发展”的党建工作理念，努力找准基层党建工作与服务全镇经济社会发展、促进社会和谐稳定的着力点和结合点，切实把党的组织优势转化为推动各项事业发展的强大力量，党组织与广大党员能够发挥战斗堡垒和先锋模范作用，但农村经济体制和生产经营方式的变化、多种经济成分的发展，给基层党建工作也带来了一些矛盾和问题，亟待加以解决。

一、魏营镇农村基层党组织和党员队伍基本情况

魏营镇位于泗洪县西南方向，距泗洪县城15公里。历史悠久，《中华人民共和国地名辞典》称：“此地为三国曹操屯兵处、故得名”。境内古文化遗存有豆冲古人类化石遗址、西周文化遗址、大夏文化遗址、吕布辕门射戟台、五营之哨遗址。全镇面积105平方公里，耕地10.5万亩，现有两个居委会和10个行政村，171个村民小组，3.6万人。目前共有党的基层组织25个，其中，党委1个，村（居）党支部13个，机关党支部9个，非公企业党支部2个；共有党员1087名（含预备党员46名，占总数4.2%），从年龄结构看，35岁及以下的有241人，占总数22.2%，36-60岁的有622人，占总数57.2%，60岁以上的有224人，占总数20.6%，其中，年龄最大的是90岁，年龄最小的是22岁；从性别结构来看，有女党员115人，占总数10.6%；男党员972人，占总数89.4%；从学历结构看，具有大专以上文化程度的188人，占总数17.3%，高中（中专）文化程度的416人，占总数38.3%；初中及以下文化程度的有483人，占总数44.4%；从职务上看，村（居）支部书记、主任“一肩挑”人数3人，在13个村（居）党支部中占23.1%。从对13个村(居)党支部的问卷调查中看，群众认为作用发挥好的党支部8个，占61.5％；较好的5个，占38.5％。总体上，该镇农村党员队伍不断壮大，素质进一步提高，特别是年龄、学历结构更趋合理，农村基层党组织在带领干部群众发展经济、促进社会进步方面发挥了较大的作用。

二、魏营镇加强农村基层党组织建设的做法和成效

近年来，魏营镇为加强农村基层党组织建设，始终坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，贯彻落实科学发展观，紧紧围绕省、市、县工作大局，切实加强党的思想、组织、制度、作风和反腐倡廉建设，不断提高农村基层党组织的创造力、凝聚力和战斗力，取得了良好成效。

一是优化党建资源配置，夯实农村基层党组织的组织基础。主要从三个方面入手：首先，从抓村级基层党组织的设置入手。按照《党章》要求，以便于党员接受党组织领导、教育、管理和监督为准则，依据工作需要和党员数量，按照党员的生产、工作地和行政区划属地管理原则，合理设立基层党组织。其次，从抓党建示范点入手。采取开源节流、多方筹措的办法，募集资金为魏营居委会建设了条件比较好的党建示范点并逐步推广，使农村基层党员活动有场所，学习有去处，党建工作有载体。再次，从抓学习教育资源共享入手。充分利用县委党校和地方院校的学习资源，加强对农村基层党员干部的学习培训，聘请有关专家学者进行辅导授课，使党员干部对党的路线方针政策和最新理论成果得到深刻理解，理论素养、思维能力得到有效提升，不断夯实农村基层党组织建设的组织基础。

二是注重选拔培养人才，加强农村基层党组织人才队伍建设。按照县委的要求，实施“领头雁”工程，切实把握发现、选拔、培养、管理四个环节，着力建设一支懂经营、会管理和带领群众致富能力强的人才队伍。首先是注重选拔。由群众推荐，将政治过硬、发展有本事的能人选拔到后备干部队伍中来。其次是加强培养。充分依托县里对农村党员干部轮训、学历教育和专业技能培训的大平台，按照“缺什么补什么”的原则，举办各类培训班，使他们学会做党建工作，掌握多种种养技术，不断提高他们带头致富的能力。第三是有效管理。按照县里《村级组织评星争优暨“四有一责”建设考核办法》制定下发《村“两委”干部考核管理办法》，建立健全村两委干部管理考核机制，使党员干部在得到有效管理的同时，对照标准找差距，聚精会神干工作，充分调动他们创业干事的积极性。

三是积极开展主题活动，大力激发农村基层党员的创先争优热情。镇党委紧紧围绕农村经济发展和农民增收需要，积极探索基层党组织活动新方式，不断丰富党组织活动内容，通过开展系列活动，激发党员干部创先争优的热情。开展“三级联创”活动。借鉴县、乡（镇）、村三级共创的做法，把镇、村、组三级共创活动作为构建镇（村、组）区域化党建工作新格局的有效载体，建立镇、村、组三级党组织互帮互助机制，形成相互促进，共同提高的党建工作新格局，努力实现“党员受教育、群众得实惠、工作上台阶”的目标。开展创建“五个好”农村基层党组织活动。结合村级组织评星争优，按照“五个好”先进党支部的标准，认真落实党建工作责任制，促进农村基层党组织建设整体水平的提高。开展创建学习型党组织活动。以深入开展学习实践科学发展观活动为契机，着力构建学习型领导班子、学习型社区、学习型镇（村）等学习型组织，探索以学习型党组织建设引领科学发展的新途径，创新设立了“田间课堂”，把农村党员培训课堂搬到了田间地头，大力向农民群众传授养、种殖业和玉米薄膜覆盖技术等知识，使学习型党组织创建活动与农村实际紧密结合。开展创建“党支部科技致富示范基地”和“党员科技致富示范户”活动。按照每年培植扶持发展一批规模大、效益好、辐射能力强的致富项目的目标要求，邀请县农业、科技等部门的技术骨干组成科技服务队，为致富示范基地和党员致富示范户提供技术咨询和辅导。

四是大力加强制度建设，形成用制度管人管事的良性机制。镇党委坚持用健全完善的制度规范指导农村基层党组织建设，先后制定了《镇党建工作目标管理考核办法》、《党支部书记任期目标管理制度》、《党支部承诺为民办实事制度》、《村级班子群众满意度测评制度》等。同时，建立完善民主管理机制，不断深化村务公开，全面推进村级组织建设，实现了坚持党的领导、充分发扬民主和依法办事的有机结合。建立为民办实事承诺机制，以基层组织建设年活动为契机，把“一支部一实事”、“一党员一承诺”作为主要内容，组织农村基层党组织和党员向社会公开承诺，党组织和党员根据公开承诺的内容，细化践诺步骤，明确履诺时限，确保群众满意。建立考核评议机制，规定村（居）党支部和党支部书记每半年由所在村（居）的党员进行点评，每年底由镇党委班子集体进行点评；村（居）其他两委党员班子成员每半年由村（居）党支部书记进行点评，每年底由所在村（居）党员进行点评，无职党员按设岗定责制度由所属的党支部书记或支部委员进行点评。建立经费保障机制，参照县委提高村（居）党组织书记待遇的办法，依据村级组织评星争优的考核结果，按五星、四星、三星等次给予村（居）党组织书记在基本报酬每年12000元的基础上，分别发放每人6000元、4000元、3000元的考核奖金，对连续两年被县里评定为四星级以上村的村党组织书记，统一办理企业养老保险。通过一系列举措，进一步完善了用制度管人管事的机制，从而充分调动了村（居）干部工作的积极性。

五是坚持搞好结合渗透，用党建成果推动农村经济和社会各项事业协调发展。镇党委为破解抓党建与抓发展相结合的难题，紧紧围绕县里开展的“千名干部下基层”活动，结合“三解三促”，深入基层、深入群众，寻找对策措施。根据当地经济发展的实际，制定了“一村一项目”的长远发展规划，按照“企业＋基地”、“企业＋协会＋农户”等模式，大力发展草莓、养猪等一批农产品加工企业，延长产业链，增加产品附加值，并按照“渠道不变、管理不乱、统筹安排”的原则，整合资金来源，将资金投入到农村基础设施建设修建工作中，进一步夯实新农村建设的基础，使党建工作与经济建设协调发展，保障和推动了中心任务的完成。

三、当前魏营镇农村基层党组织建设面临的矛盾和问题

从调查情况看，随着经济社会的发展和改革开放的不断深入，农村的实际情况、生产关系、农民的思想观念都发生了深刻变化。魏营镇在农村基层党组织建设方面虽然取得了一些成绩，在领导农民突破传统的经营管理模式、逐步走向市场的过程中，使自身经受了锻炼和考验，得到了逐步完善和发展，但在管理体制、思想观念、政治环境等方面，也存在着一些不容忽视的矛盾和问题。

(一)农村基层党组织担负的任务繁杂疲于应付，与其自身的权力不相匹配，致使农村基层党组织凝聚力、号召力相应减弱。调查中，不少党支部书记反映说，如今的支书不好当，整天任务压头，疲于奔命。俗话说“上面千条线，下面一根针”。诚然，农村基层党组织所担负的工作任务相当繁杂，有的还很棘手，既要完成政策规定范围内的统筹提留，又要收取政策范围以外的各种摊派、罚款，组织实施各种名目繁多的义务工、临时任务等，时常使自身处在国家、集体与农民利益的焦点上，以至陷入“要粮要款、计划生育”等直接与农民利益相抵触的困境。而对农民提出的生产经营、社会保障、社会治安等方面的要求，党支部却无力提供有力的支持和帮助。在这种情况下，如果党支部的自我约束和外部监督力度不强，久而久之，党组织的战斗力、凝聚力、号召力就会受到影响和削弱，党群关系、干群关系就不会融洽，甚至会积聚与群众的矛盾。从问卷调查的情况看，只有18.4%的农民认为本村干群关系较好或很好，有56.6%的农民认为干群关系处于一般状态，有25%的农民认为干群关系较差或很差。据了解,干群关系不协调甚至出现矛盾的现象，大部分村均不同程度地存在。在这种情况下,如果党支部特别是支部书记以身作则、廉洁奉公，党组织与群众的关系尚可处在较稳定的状态；如果村（居）干部以权谋私、多吃多占，在统筹提留、出义务工、计划生育等方面搞特殊化，那么必然会使党群、干群矛盾凸显，凝聚力和号召力减弱。调查显示，认为农村基层党组织在群众中的号召力“很强”和“较强”的仅占12%，认为“较差“和“很差”的占34.2%，认为“一般”的占53.8%。干群关系的紧张甚至矛盾激化，会导致抗粮不缴、群体上访等过激行为的出现，进而导致农村基层党组织的瘫痪或半瘫痪。

(二)随着农村改革的不断深入，农民价值观念和生活方式发生了巨大变化，受市场经济条件下利益驱动的影响，农村基层党组织的思想建设处于较为困难的境地。调查中我们发现，随着农村改革的不断深入，农民收入的差距越拉越大，同是人均一亩多耕地，有的精耕细作，高产高效；有的粗放经营，收入微薄；有的在从事种植业的同时，兼做养殖业或务工经商，经济收入数倍于种植业；有的还外出务工经营，以工(商)补农等。经营方式的不同和产业结构调整的快慢，使农民的收入差距迅速拉大，而应承担的税赋却相差无几。在这种贫富悬殊的大背景下，尽快发家致富已成为农民群众包括农村党员干部的思想主线，最大限度地追求自身经济利益决定着当今农村社会的基本价值取向，有的党员在个人尽快发家致富和全心全意为人民服务的心理天平上失去了平衡，有的党员不能很好地发挥先锋模范作用，不愿意无私奉献为他人做事。问卷调查显示，有56%的群众认为农村党员仅在个别时候能发挥作用，6.9%的群众认为农村党员不能发挥任何作用甚至不如普通群众。实际上，在农村基层干部队伍中,不乏勤廉兼优、无私奉献者，他们是农村基层党组织建设的中流砥柱，但确实有一部分党员以个人利益代替党的利益，用等价交换原则代替党性原则。据调查，个别村物色不到党支部书记的合适人选，究其原因，一方面有本事、有能力、有致富路子的人基于自身利益考虑不愿当村干部，因为当村干部报酬低，工作难开展，还要得罪人，愿意自己致富不愿带领大家致富；另一方面，一些新任农村党支部班子成员工作热情背后，潜伏着消极因素，愿意干看得见、摸得着，容易“出名”的“面子”工作，不愿意干那些为群众提供服务、劳神费力的基础性工作，愿意多往上跑，多往外走，打通关节，疏通关系，不愿意抽出更多的时间为群众解决热点难点问题。还有一些挤破头皮想当村干部的人，其根本动机是为了利用村干部的职位去谋取个人利益，而自己又缺乏致富本领和群众威信。诸如此类的情况，使理想信念、宗旨教育与农村党员所见所闻形成巨大反差，导致农村基层党组织思想建设处于较为困难的境地。

(三)农村党员结构失调和活动方式单一与变化了的形势不相适应,在对村“两委”干部和农民党员的教育管理上，不同程度存在着激励不足和约束能力下降等问题。调查中我们发现，魏营镇大多数村党员老龄化的倾向愈发明显。近年来，随着农村年轻人外出就业人数的增多，农村年轻人人数在逐年减少。在农村年轻人中要求入党的对象也不多，党员队伍中出现了“青黄不接”的现象，同时，大多数农村优秀青年在外务工，又没有固定的地点，给党组织做好入党积极分子的培养教育工作增加了很大的难度，党员队伍缺乏新鲜血液，尤其是后备年轻干部严重缺乏，这将直接影响到农村干部队伍的健康发展。党员队伍老龄化倾向，也将使整个党员队伍先锋模范作用的发挥受到很大影响。调查中，有的同志反映，个别村党支部书记示范带头作用不明显，原因是除了工资报酬与其承担的繁重工作任务不相称外，职务上难升迁也是其重要因素。按通常惯例，村里只要按时完成镇政府分派的统筹提留以及其它工作任务，计划生育工作未被查出重大问题，所在村除了被评为相应星级外，党支部可被评为先进党支部，支书被评为优秀党员，这基本上算是最高奖励了，再难给予其他政治荣誉，从而使村干部缺乏工作更上一层楼的内在动力。在党员的教育管理上，首先，由于人员的自主择业和党员的频繁流动，造成了部分党员与党组织联系断线脱节。从调查情况看，魏营镇现有务工经商的农民党员约占党员总数的20%，分布于全省乃至全国各地，特别是长年在外打工的党员，一般一年才回村一次，党的活动基本不能参加，使党组织失去了对他们有效的管理和约束，这些人成了党的工作延伸不到、覆盖不了的盲区。其次，农民党员在生产经营上的分散性和独立性，加之党组织缺乏有效的管理手段，使相当多的农民党员宗旨意识和纪律观念淡薄。与农民党员座谈时发现，不少人的“党员”意识比较淡薄，当被问及为什么要入党时，大多数回答是为了一种“荣誉”，也有的回答是为了当村干部；当被问及党员与普通群众有啥区别时，多数人回答“不当村干部就没啥区别”。在履行义务、缴纳党费方面形势也不容乐观。调查显示，70%的党员一年才缴一次党费，3%的党员没有交过党费或想缴没人收；27%的农民党员一年只参加一次党的组织活动，8%的党员一年内没有参加过党组织的活动或想参加没人组织。据有的村支部书记反映，为数不少的党员不积极参加党的活动，不愿尽党员的义务，开会不积极参加，党费要催几次才缴。党支部没有有效的办法去管理和约束他们，党章规定的纪律，对当今的农民党员基本上无法落实。

(四)农村基层村级集体经济薄弱，发展后劲不足，使农村基层党组织建设缺乏有效的经费保障。在魏营镇12个行政村（居）中，人均年可支配收入都不足1万元，最高的9000元，最低的4680元。在“你村全年经费来源的主要渠道”的调查中，大多数人认为主要依靠“上级转移支付”，转移支付资金使用情况主要是用于“日常办公开支”、“人员工资支出”和“生产经营性投入”三项。在支出费用中，有一半以上的费用主要用于工资性支出，生产经营性投入和公共事业投入严重不足，极大地影响了生产经营和人民生活水平的改善，更别说用于农村基层党组织建设上面。

（五）社会上消极腐败现象的影响以及宗族、宗教和其它落后势力的抬头，威胁和损害着农村基层党组织的政治生活环境。一是社会上消极腐败现象损害着党组织的肌体。如名目繁多的收费、罚款，国家工作人员的贪赃枉法、干部使用上的任人唯亲等腐败现象，都会在村级干部的面前赤裸裸地表现出来，农村党员和基层干部耳闻目睹的各种不合理现象，使他们愤愤不平，而又无可奈何。从调查情况看，大多数农民党员认为党内腐败现象严重，个别党员认为一些干部的行为使党失掉了民心，进而削减了他们敬业为民的政治热情，有的甚至会在某种程度上受一些负面典型的影响而予以效法，损害着党组织自身的肌体。二是宗教势力的抬头也在不断蚕食着党在农村的阵地。据了解，魏营镇几乎每个村都建有一个宗教点（庙宇或教堂）,近两年信教人员不断增加，且呈继续增加的态势，而且其态度之虔诚、纪律之严密，很值得我们深思。个别村（居）干部讲，春节前夕，慰问贫困户时，遇到一位身体残疾的信教人员，他在接过送去的钱物时，在感谢党的同时仍念念不忘感谢“主”，其虔诚的态度由此可见一斑。尽管目前的宗教活动仍属“爱国守法”,但已成为农村一股很有影响的政治力量，蚕食着党在农村的阵地。三是宗族势力严重干扰着党组织的建设。当今农村，宗族势力对农村基层政权的影响十分明显。走访调查中，一些群众反映，单门独户或宗族势力弱的党员难以被选进村“两委”班子，如果没有强大的宗族势力背景，即使被选进班子，干得也会相当艰难。目前，虽然还不能说宗族势力已经控制了基层政权，但宗族背景已成为相当多的农村基层政权在组建和运行过程中不可忽视的重要因素。

四、魏营镇农村基层党组织建设实践引发的思考

魏营镇农村基层党组织建设实践告诉我们，农村基层党组织建设是一项庞大的系统工程，必须按照“三个代表”和科学发展观要求，与时俱进，不断创新，既要努力营造有利于农村党建的“大气候”，又要精心培育每一个基层组织的“小环境”，使之形成一个具有不断完善自身功能、充满生机活力的良性运行机制。

思考之一：积极探索和改进农村基层干部的选拔和管理方式，使农村人才队伍建设和管理走上规范化的轨道。首先，进一步更新用人观念，完善选人、用人机制。坚持从有一定知识水平、专业特长的退伍军人和大学毕业生以及群众公认的突出人才中选拔村（居）党组织后备干部。把后备干部队伍建设与入党积极分子队伍建设有机结合起来，切实将入党积极分子发展工作作为村（居）党组织一项基础性工作来抓，确保发展的数量和质量，为村（居）后备干部人才库输送新鲜血液。同时，有计划地选送村（居）后备干部参加职业和专业培训，强化实践锻炼，并定期进行考核、考察，从根本上解决村（居）干部“后继乏人”、“缺乏能人”的问题。其次，应进一步推进农村基层党支部的规范化建设。针对农村基层党支部管理不规范、战斗堡垒作用受到不同程度削弱的实际，应尽快修订完善《中国共产党农村基层组织工作条例》，使农村基层党组织的各项活动有章可循，避免随意性，形成一个进出有序、激励与约束相结合的良性运行机制，从而确保党组织和党员的先进性纯洁性。

思考之二：进一步提高农村基层党组织的整体素质和战斗力，使思想政治建设得到有力加强。主要以搞好学习培训为抓手，充分利用各种载体，对村党组织班子成员进行培训教育，建立健全以县委党校、镇委党校、村党员活动室为阵地的三级培训网络。县委党校每年对农村基层党组织书记进行一次轮训，镇委党校每年对党组织班子成员和党员进行一次轮训，镇委党校每年还要结合不同时期思想教育要求，组织宣讲组到村（居）进行巡回宣讲，加强对干部、党员的思想政治教育；各村（居）党支部要充分发挥党员活动室的作用，借助党员远程教育和电化教学的设备，组织党员观看电教专题片，通过多形式、多渠道的培训教育，提高党员干部的思想政治素质和带领群众奔小康的业务能力，从而提高农村基层党组织的战斗力。

思考之三：进一步加强制度建设和完善激励约束机制，切实调动农村党员干部的积极性。对农村党员干部，除坚持“三会一课”等制度外，应着力在建立和完善激励约束机制上下功夫。对班子成员继续落实省、市、县三级有关政策，既进行精神激励，对取得成效的村（居）党员干部由上级党委给予一定的政治荣誉，以增强个人的荣誉感，又进行物质激励，在条件允许的情况下，适当增加村干部的报酬，从而激励村干部干事创业的热情。同时，加大民主监督的力度，落实民主评议党员制度，推行和完善村民议事会、党员议事会制度，重大事项经集体讨论决定，实行财务支出公开和集体会签制度，避免因个别人权力过分集中形成的诸多弊端。

思考之四：农村基层党组织应顺应时代要求，积极拓宽活动领域和工作渠道，强化党组织的整体功能。一是主动适应农村社会生产力发展的客观要求，变过去单纯指挥为科学引导，变管理为服务。通过为农民提供全方位服务，拓宽党组织的活动领域和工作渠道，使党组织在发动和组织群众深化改革、推进农业产业化进程中发挥作用，从而取得领导和组织农民的主动权，增强其吸引力和凝聚力。二是改进农村基层党组织的领导体制和活动方式。首先，适应农村市场经济体制的要求，建立起以党支部为核心，村民委员会、社会化服务组织为依托的农村领导新体制。农村党支部书记可作为村民委员会主任候选人、党小组长可作为村民小组长候选人，经村民认可后才能担任，将以党治村的传统结构融合于村民自治体制之中，使党的领导取得法律化的力量支持，进而使党组织深深植根于群众之中，扩大党的群众基础，巩固党的领导地位。其次，优化党员结构，适时调整组织设置。在新农村建设过程中，利用流转出来的土地兴办实体经济，给农村年轻人提供创业的平台，促使外出打工的年轻人回流，同时在他们当中以及个体工商户、私营和“三资”企业中发展党员和建立党组织，在流动人员多的地方及时建立临时党组织，不断扩大党的工作覆盖面，使农村党员老龄化问题得到有效改善。三是落实基层党建经费保障，增强农村基层党组织建设发展后劲。目前农村基层收入主要依靠上级转移支付，而在上级转移支付的经费中主要用于工资性支出，党组织建设经费紧缺。建议有关部门要在逐年增加转移支付的同时，积极主动的多方筹集资金，向农村基层党建倾斜。此外，农村基层党组织自身也应积极探索和实践把党的活动融入到农村各项工作之中的途径，运用党务工作与经济工作、社会工作三位一体的方法，加强对宗教等工作的领导，使党的活动与农民群众的生产生活融为一体，从而长久地保持党组织的生机和活力，促进农村基层党组织的健康发展。

（作者：郭仁江卞加年，江苏省人大常委会机关党委）

    稿件来源：喵大大    

前言：随着近年来基层工会的数量日益增加，会员职工队伍不断壮大、结构不断变化，工会帮扶服务工作的空间得到进一步拓展。在市县帮扶中心建设和帮扶工作取得长足发展的背景下，推动工会帮扶服务工作转型发展，是一种必然趋势，是工会主动参与全面深化改革、创新职工服务体系和增强工会组织吸引力凝聚力影响力的重要抓手。

为调查了解工会帮扶服务工作的基本情况，摸清企业和职工的实际需求，了解存在的困难和主要问题，研究推动工会帮扶服务工作转型发展的思路和实现路径，我们于2014年通过实地调研、座谈、问卷、统计等多种形式，对全省工会帮扶服务工作情况进行了一次调研。现形成如下报告：

一、工作现状

1.工会帮扶服务平台建设持续推进

我省工会自2002年起开始建设帮扶服务平台，至2007年底，13个省辖市、52个县（市）总工会建成率达100%，市县两级工会帮扶服务平台架构基本形成。2008年起，工会帮扶体系建设步伐明显加快，帮扶工作社会化、制度化向纵深发展。2011年起，全省工会着力推动帮扶网络建设向各类开发区（园区）、乡镇（街道）、村（社区）和规模以上企业延伸，逐步实现地区工会帮扶服务中心与区域性工会、行业性工会及基层工会帮扶服务工作的有机衔接，帮扶服务网络向更广泛的基层工会覆盖，帮扶服务工作向更广泛的职工群众靠拢。截至2014年底，已建成县级以下工会帮扶工作站（点）13683个，以市级帮扶中心为骨干，县级帮扶中心为支撑，开发区（园区）、乡镇（街道）、企业帮扶工作站（点）为基础的工会帮扶工作网络已基本形成。

表1：县以下工会帮扶服务帮扶中心（站、点）建设情况

工会层级

数量（个）

开发区（工业园区）帮扶服务中心（站）

389

   其中：省级以上开发区（工业园区）帮扶服务中心（站）

121

乡镇（街道）工会帮扶服务站

1478

村（社区）工会帮扶服务站（点）

4467

企业工会帮扶服务站（点）

7349

合计

13683

2.工会帮扶服务工作不断形成常态

一是推动健全民生政策体系。各级工会主动参与涉及职工切身利益的法律法规和政策的制定，从源头上最大限度地保障职工群众的权益。二是建立扶贫帮困长效机制，将工会认定的特困职工全面纳入政府救助体系，发挥政策效应,加强扶贫帮困。三是建立内外协调机制。一方面，工会积极争取党委、政府对帮扶中心场地、人员、资金等方面的重视和支持，目前，全省有11个市35个县工会帮扶中心争取到事业编制；另一方面与劳动保障、民政、人事、教育、卫生、司法等政府部门建立工作联动机制，联建工会爱心超市、药店、学校等，为困难职工提供优惠便捷的服务。四是建立资金保障机制。目前，市、县工会基本形成了以财政拨款、工会经费投入、社会捐助为主的资金来源渠道，资金数额逐年增多，帮扶实力不断增强。五是积极探索日常帮扶措施，逐步实现常态化、长效化。将送温暖、金秋助学活动打造成工会围绕大局、履行职责、服务职工的知名品牌。

表2：各级工会已实际开展的帮扶项目比例

帮扶项目

开展比例（%）

生活救助

98.2

助学救助

98.2

医疗救助

97.4

就业培训

86.8

信访接待

86

法律援助

85.1

职业介绍

78.9

心理咨询

67.5

创业指导

47.4

小额借（贷）款

26.3

其他（互助互济、爱心基金、帮扶市场婚恋交友、志愿者服务等）

10.5

3.工会帮扶服务跨出转型发展步伐

各地工会开始积极探索创新，逐步寻求将服务对象向会员职工转变，把服务网络向基层企业延伸，使服务内容向满足职工群众多元化需求拓展，让更多职工能享受普惠服务。一是拓展帮扶中心服务功能。市县工会对外争取资源，对内提档升级，救助、维权、服务“三位一体”帮扶格局不断强化。7个市68个县（市、区）工会困难职工帮扶中心已更名为“职工服务中心”，在可提供的服务项目设置上，除了就业帮助、生活救助、法律援助三大传统类别外，还有心理咨询、劳模服务、互助互济、维权服务、购物旅游、婚介家政、体检疗养等，实现逐年增加。二是下移帮扶服务工作重心。推动工会帮扶服务重心向基层工会靠近，进一步拓展工作领域，延伸服务内涵，致力于为更多的职工提供多元化的公共服务。三是创新帮扶服务工作载体。各地工会立足实际，谋划打造深受职工欢迎、能够普惠职工的服务项目。省总工会探索建立一线职工疗休养制度，连云港、南通等地也纷纷开展此项活动。泰州市总工会深化创新实施职工“鹊之桥”联谊服务，苏州市总工会开展“员工心理健康提升计划”，江阴市总工会实施“3N﹒身边的关爱工程”，等等，各地逐步将服务职工向普惠延伸。

表3：2011年以来地方工会增加的帮扶服务对象情况

增加（扩展）对象群体

比例（%）

农民工

54.8

全体职工

46.1

青年职工

16.3

新生代农民工

8.4

劳务派遣工

7.6

4.企业和职工对工会帮扶服务充满期待

从企业负责人问卷看，企业负责人对市、县、开发区或乡镇（街道）工会困难职工帮扶中心（服务中心）了解的占比93.8%，认为本企业工会发挥作用很大的有66.8%，上述两项占比在私营企业和外资企业负责人中也分别占到83.1%和52.5%。企业负责人希望当地市、县（区）总工会提供帮扶或服务项目位列前五位的是：生活救助、子女助学、医疗救助、就业培训和法律援助，占比分别为64.9%、61.6%、57.1%、56.2和52.6%。从职工问卷看，职工在工作或生活中遇到困难，曾经寻求过单位工会帮助的占69.2%；在寻求单位工会帮助后，工会给予解决困难的占89.4%，对工会帮助解决困难方面评价给予很好的占81.3%；职工对本地工会困难职工帮扶中心（职工服务中心）了解的占79.5%。从被帮扶对象问卷看，在寻求工会帮助前，对救助标准、申请程序有所了解的占60.9%；对工会帮扶服务工作评价十分满意的占比50.4%，比较满意的占35.4%；对工会帮扶服务中心工作人员的服务态度的评价十分满意的占64.8%，比较满意的占比24.3%。

表4：不同人群对工会帮扶服务工作的了解和评价情况

 

企业负责人

企业职工

被帮扶对象

知晓度（%）

93.8

79．5

——

满意度（%）

66.8

81.3

85.8

二、存在问题

1.县以下工会帮扶服务站点作用发挥不明显

从本次及以往统计数据来看，目前县以下工会帮扶服务站点数量比两年前增长了22.7%，在县以下工会帮扶服务站点数量较快增长的同时，其功能作用的发挥尚不能与平台建设步伐匹配，帮扶网络向下推进速度与帮扶工作重心下沉速度不匹配。主要表现在：一是建设发展不平衡。各地乡镇（街道）、园区、村（社区）、企业等各层次工会的帮扶服务站点建设在推进时序和力度方面差别明显，地区之间、各层次之间发展不平衡。二是实体化建设不够。54.2%的县以下工会帮扶服务站点场所设在工会办公室（会议室）内；很多开发区（园区）、乡镇（街道）工会，并无独立的场地和门面，硬件设施、软件资料、服务项目等均达不到规范化的要求，人员力量普遍不足；村（社区）和企业工会有些虽然挂了牌，并无增添接待窗口或办公场地及人员，也并无充实帮扶服务职能。三是辐射范围较小。县以下工会帮扶对象局限于特定的困难群体，有的地区服务的职工数量较少，可支配的帮扶资金数额也比较有限，影响力和辐射度较小，很多职工对此还不了解。企业服务站点功能薄弱，能正常发挥作用的还不多。

2.现有服务项目与企业、职工需求之间不对称

全省工会帮扶中心的服务内容涵括了困难职工家庭成员生活、生产、学习等多个方面，已经开展的帮扶项目共计有十多个。但进一步探究，各帮扶项目之间却强弱不均，有的项目运作不正常，每年帮助的人数很少或基本没有，帮扶质量不高，还不能更好满足困难职工的需要。日常帮扶的重点仍然在生活救助上，以应急性救助为主。绝大多数乡镇（街道）、开发区（园区）帮扶站点并无及时、独立处理解决问题的能力，也无法体现工会组织帮助解决职工困难的功能定位。一些企业工会对帮扶服务的理解，大都局限于扶贫帮困项目，以应急性救助为主。根据本次问卷统计数据，不同人员对工会帮扶服务项目的期待是不一样的，被救助对象基本是属于工会建档的困难职工，希望能够获得更多的生活资助；企业职工则对提高自身福利待遇、参与文体活动、外出旅游疗养等比较期待；企业负责人则希望工会组织能在多方面发挥积极作用。

表5：不同人群对工会帮扶服务项目的期待排序

排序

被救助对象

企业职工

企业负责人

第一

得到更多的生活资助63.2%

发放福利待遇67.8%

组织文体活动67%

第二

及时得到医疗救助53%

组织文体活动54.9%

困难救济65.5%

第三

子女上学得到资助47.4%

组织旅游疗养52.3%

节日、生日、病丧慰问59%

第四

帮助介绍工作19.9%

节日、生日、病丧慰问50.2%

发放福利待遇56.7%

第五

参加技能培训17.3%

职工培训43.8%

职工培训55.2%

3.工会帮扶服务方式相对简单，帮扶机制尚有待完善

一是帮扶对象局限于特定的困难群体。帮扶中心最主要的服务对象定位于市、县（市）工会认定的特困职工及其家庭成员。有的县（市、区）认定的特困职工数量较少，每年送温暖、金秋助学的对象也仅限于特困职工及其子女。2011年以来，51.8%的地方工会对设定的帮扶服务对象未有任何调整。很多地区采取的帮扶服务方式限于一次性或分次给予一定数额的救助金，这一方面是沿袭传统，另一方面，项目的简单化在客观上造成了帮扶方式的简单化，传统项目占比较大，创新发展的内容较少，帮扶服务缺乏自身特色，吸引力不大。

二是帮扶服务机制长效性不够。一些地方工会帮扶服务工作没有长远的帮扶规划，帮扶服务机制不够系统规范，县工会帮扶中心在帮扶机制建设、工作制度建立和帮扶服务项目设置、活动开展、帮扶范围及成效方面仍有不完善、不到位的现象，应在“质”的提高上再下功夫。乡镇（街道）、园区、企业工会帮扶服务还没有形成规范有序的运行机制。县以下工会帮扶服务站的帮扶标准、工作流程、申请程序等仍不健全，工作中随意性大、不确定性大，工作台账、档案管理等也显得很松散。

4. 协调利用社会帮扶资源不够到位

工会帮扶体系与社会救助体系衔接尚需进一步密切，工会与政府有关部门和社会其他组织联系的还不够紧密。与人社、民政部门和慈善组织、妇联等缺乏帮扶工作的互动联动机制。社会各种救助资源还可以进一步进行充分利用。从工会内部机制来讲，各业务部门对帮扶中心的业务指导和工作协调需要更好地整合。从社会帮扶体系来看，对困难群体的帮扶工作缺乏统筹协调。最低生活保障、医疗救助、教育救助、住房救助、司法援助等，分别由政府不同部门开展，相应救助政策和救助资金也由相应部门掌握和实施，这些部门在工作中也有着各自规定的救助对象和标准。这种部门分割的救助模式，容易出现重复救助和救助盲区共存的局面。因此，工会帮扶工作一方面需要依靠政府部门的政策支持和信息支持，另一方面在融入政府部门救助工作中遇到许多困难。

三、思考建议

1.拓展服务功能，不断探索转型发展之路

全面深化改革，其出发点和落脚点是促进社会公平正义、增进人民福祉；改革发展进程涉及各类利益的博弈和调整，势必会影响到职工群众的切身利益。工会必须要主动适应社会管理创新的新要求，努力推进帮扶服务工作转型发展，发挥好工会在社会公共服务中的作用。服务职工工作，事关职工各种直接权益的维护和实现，其本质就是面向全体会员，提供多元化、多样化的服务项目。工会必须充分利用已有的帮扶服务网络，进一步强化服务意识和责任意识，以一线职工、农民工、困难职工等为重点群体，不断丰富服务内容，拓宽服务领域，改进服务方式，为职工提供更多更高水平的精神性、发展性服务，努力打造工会服务职工新品牌，以帮扶服务工作的转型发展，推动工会服务职工体系的创新创优，更好地为职工群众提供一站式帮扶服务，赢得职工信赖、凝聚职工力量。

2.搭建服务平台，实现“会、站、家”一体化推进

市县工会要注重加强所属区域内帮扶服务平台建设，确保帮扶站点建设有序有效推进。乡镇（街道）、省级以上开发区和规模以上企业在搭建职工服务平台时，要注重强化服务基础配套，抓好职工服务中心主阵地建设和活动开展；暂不具备条件的，可借助政府行政服务大厅或街道劳动保障所服务窗口，增设职工服务窗口，促进工会帮扶服务平台的有效拓展。企业工会要充分利用现有阵地，结合“职工之家”建设要求，拓展服务项目，努力为职工提供各类服务。工会内部各职能部门之间要加强沟通协作配合，整合工会内部资源，把直接服务职工的各项功能纳入职工服务中心，为职工提供便捷的“一站式”综合服务。采取内部调剂、对外聘用、争取政府编制，以及建立志愿者队伍、开展义工帮扶服务等多种形式配齐配强帮扶站点工作人员，加强政策理论和业务知识培训，不断提高帮扶工作队伍的整体素质，提升服务质量。

3.借助各方力量，整合优势资源实现合力推进

要推动建立健全党委领导、政府支持、工会牵头、企业主抓、社会协同、职工参与的帮扶服务工作的领导机制和工作格局，加强与政府人社、财政、民政、司法、信访等部门的沟通协调，努力实现与政府社会管理体制的有效衔接，积极探索引进社会力量参与工会帮扶工作，实现与社会各方资源的有效整合。市、县总工会要加强对乡镇（街道）、园区和企业工会服务站点工作的分类指导，做好上级工会与基层工会服务站点的工作协调和互动，形成联系紧密、配合有序的工作常态。建立社会化工会工作者和职工志愿者队伍，发动职工志愿者自我管理，发挥组织策划作用，开展丰富多彩的活动来用好平台阵地，吸引更多的职工来参加。积极推进会员服务基地建设，发挥工会组织会员资源优势，调动社会资源力量为会员职工提供优惠服务。积极探索会员服务卡工作，把各种金融便利、工会会员信息、帮扶救助、教育培训、医疗互助、劳动就业、社会保障、文化娱乐，以及各类商家消费打折优惠等有效连接起来，捕捉好会员职工的关注点、兴趣点，承载起工会服务职工的强大功能。

4.深化品牌打造，做出工会帮扶服务新特色

坚持根据基层工会实际和职工群众需求确定帮扶服务项目，尊重基层的实践经验和群众的首创精神，努力形成“百花齐放、百家争鸣”的生动工作局面。要制定计划，抓好不同层面、不同类别单位的试点，加强分类指导，培养一批基层工会开展帮扶服务工作的典型，推动面上工作的开展。坚持救助、维权、服务“三位一体”的帮扶模式，按需设置，量力而行，突出针对性和有效性，体现特色，并根据形势发展变化和职工群众需求期盼等情况适时调整完善。继续在困难职工帮扶工作方面勤动脑筋、多出点子，通过汇集更多的帮扶资源，采取更为便捷的帮扶方式，使帮扶工作内容更加充实，让困难职工得到更多实惠。要突出服务内容方法的创新性。根据职工需求多元的现状，打造深受职工欢迎、普惠广大职工的服务项目。使经常性服务与项目式、订单式服务相结合，本级工会单层服务与各级工会上下联动服务相结合，工会内部运作与社会化运作相结合，传统服务手段与现代网络虚拟平台相结合，实现工会服务与职工需求的无缝对接。

（作者：江苏省总工会）

 

    稿件来源：喵大大    

机关党建问责，是指各级机关党组织负责人在没有触犯党纪国法的情况下，出现了不履行、不完全履行或不正确履行机关党建工作职责职能的问题也需要承担相应责任，对其进行责任追究的过程。机关党建引进并建立健全问责机制，对于贯彻习近平总书记系列重要讲话精神、推动全面从严治党在机关党的建设中得到真正落实，对于进一步推动形成机关党的建设新格局、不断提升机关党建工作科学化水平具有重大而深远的意义。

一、建立健全机关党建问责机制的重要性和必要性

中共中央办公厅、国务院办公厅2009年6月印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，标志着我们党加强党政领导干部管理和监督进入一个新阶段。但从实践层面看，行政问责居多，党内问责较少，实施问责主要集中在公共行政领域。近年来，随着全面从严治党战略部署的推进，党内问责逐渐增多，通过问责让各级党组织负责人切实履行管党治党职责是党的事业发展所需。党政机关执政权力集中、党员领导干部集中，机关党建在健全落实问责机制方面理应走在前、作表率。

（一）机关党建落实全面从严治党要求迫切需要建立健全问责机制。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的新一届中央领导集体从落实“八项规定”、整治“四风”入手，不断拓展深化，党要管党、从严治党的新常态初步形成，对各级党组织及其负责人的责任担当要求越来越明确、标准越来越高。习近平总书记先后多次强调，“既然党和国家前途命运交给了我们，就要担当起这个责任”,“无论是对党委还是纪委或其他相关职能部门，都要对承担的党风廉政建设责任进行签字背书，做到守土有责。出了问题，就要追究责任”,他还多次责问：“主要负责人的责任是怎么履行的？”这样的话语。机关党建贯彻落实习总书记系列重要讲话精神，将全面从严治党贯穿机关党建工作始终，就必须落实管党治党责任，特别是要建立健全行之有效的问责机制，切实让各级机关党组织负责人担当起管党治党的职责，以严格问责倒逼机关党建各项具体责任落到实处。

（二）机关党建全面贯彻落实《条例》迫切需要建立健全问责机制。《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》（中发〔2010〕8号，以下简称《条例》）是开展机关党的工作的根本遵循。2013年下半年开始，省级机关工委会同省委办公厅、省委组织部对6个省辖市和24个省级机关部门、单位进行实地督查。督查结果表明，凡是《条例》贯彻落实得比较好的地方，不仅建立了机关党建工作责任制，而且执行较好，机关党组织负责人较好履行了工作职责，机关党组织有地位、有作为。反之，《条例》贯彻落实不到位的地方，出现了这样那样的问题，归根结底是落实党建工作责任制流于形式。实践表明，责任不明确，《条例》落实就乱；责任不落实，《条例》贯彻就虚。要把《条例》真正贯彻落实到位，建立健全机关党建问责机制势在必行。

（三）推动各级机关党务干部履职尽责迫切需要建立健全问责机制。去年，省级机关工委组织开展了省级机关党员干部思想动态问卷调查，包括74名厅局级领导、1038名处级干部在内的3000名机关党员干部参与了问卷调查。在回答“从您了解的情况看，您身边的党员干部愿意从事党务工作吗？”有64.65%的人选择“愿意”或“比较愿意”，35.35%的人选择了“不太愿意”“不愿意”或“说不清”。这组数据客观地反映了当前机关党务干部队伍思想的真实情况。一方面，一些机关党务干部甚至机关党组织负责同志“身在曹营心在汉”，不愿干、不想干、不会干机关党的工作；另一方面，部分部门把机关专职党务干部岗位作为“养老过渡”、“照顾安置”的岗位，不重视机关专职党务干部的轮岗交流和提拔使用，导致部分党务干部精神不振、信心不足。建立健全问责机制，对于强化机关党务干部责任意识和责任担当，更好地发挥机关党组织职能作用具有重要意义。

二、把握机关党建问责机制的关键环节

建立健全机关党建问责机制，必须深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，切实以全面从严治党新要求统领机关党的建设，从明确责任、强化考核、推动结果运用入手，以实际问题为导向，进一步加强对机关部门、单位党组（党委）书记、机关党委（总支）书记、基层党支部书记落实责任制情况的督促检查，通过抓“关键少数”推动形成一级抓一级、一级带一级落实机关党建工作的生动局面。

（一）着力推动党组（党委）党建责任制全面落实。指导机关党组织开展工作，是党章赋予党组（党委）的一项重要职责。从对《条例》贯彻落实督查的情况看，省级机关大多数部门党组（党委）切实履行对本单位党的工作“负总责”的职责，有力推动了机关党建工作责任制的落实。但也存在发展不平衡、力度不一的情况，有的对机关党建的重要性必要性认识不足，存在一些思想误区，表现为抓业务硬、抓党建软；有的不善于履行“第一责任人”职责，光挂名不履职；有的满足于对机关党组织工作一般性部署，机关党组织协助和监督的职能作用不能有效发挥。实践证明，推动党组（党委）认真落实指导机关党建工作的职责，是有效发挥机关党组织协助和监督职能的重要保证。要切实加强对部门党组（党委）落实党建工作责任制的督查考评，可以由同级党委组织部门会同机关工委来进行。各级机关工委应认真履行职责，协助组织部门定期搞好督促检查和年度考评，同时注重通过召开党组（党委）书记抓党建工作座谈会、搞好简报信息交流等形式，抓典型、抓示范，促进面上工作开展。要把部门党组（党委）领导班子成员指导机关党建工作和参加支部活动情况，列入年终述职述廉范围，把抓机关党建工作的情况和成效，作为评价领导班子和领导干部政绩的重要指标，明确奖惩措施，强化激励约束和责任追究，并切实抓好落实。

（二）着力督促机关党委（总支）承担直接领导责任。机关党委（总支）承担着推动本部门、单位机关党建发展的直接领导责任。从督查了解的情况看，绝大多数机关党组织能够担当起这一重任，努力把落实党建责任制的成效体现在机关党的工作实践中。但也存在少数机关党组织履行职责不到位，机关党建工作游离于与业务工作和中心工作之外的现象；有的缺乏科学合理的目标责任体系，有的督查考评的责任主体不够明晰，还有的考核结果的运用也不够充分。机关党组织落实全面从严治党新要求，关键是要通过述职评议、检查督促等形式，强化机关党委（总支）及其负责人担当起管党治党的工作责任。从考评内容上看，应着重对机关党组织服务中心、建设队伍，推进学习型服务型创新型党组织建设情况，包括加强机关党的思想建设、机关基层组织建设、机关作风和党风廉政建设、领导机关统战与群团工作等方面的考核。从实施方法上看，要按照目标管理的要求，坚持突出重点、量化透明的原则，将机关党建各项任务予以具体分解和尽可能量化，科学合理地确定目标责任，努力使机关党建的“软任务”变成“硬指标”。从结果应用上看，年度考核结果应作为评价机关党组织工作实绩、表彰机关党建工作先进的主要依据。各级先进基层党组织、优秀党务工作者推荐表彰对象，原则上从机关党建工作考核成效突出的单位及其直属单位党组织中产生。对机关党建工作成效突出、表现优异的机关党组织负责人，推荐得到更高层次的表彰，并优先提拔任用，以鲜明的导向营造机关党组织负责人勇于担当、敢于较真、善于创新的氛围。

（三）着力强化基层党支部书记履行“一岗双职”。从去年组织开展的机关党员干部思想动态问卷调查情况看，有近90%的人在回答“您所在党支部开展活动的状况如何”时，选择了“积极开展”和“正常开展”，表明绝大多数基层党支部书记能够重视并承担起“一岗双职”，这也得益于各部门、单位机关党组织不断加强考核评议，推动机关基层党支部书记认真履行了职责。但随着形势任务的发展，机关党员干部对党支部建设的要求越来越高，同样在去年组织开展的省级机关党员干部思想动态调查中，在回答“您认为加强党支部建设最重要的是什么”时，选择“开展有特色有实效的支部活动”的人数占42.06%，明显高于选择“厅局领导带头参加支部活动”的人数占25.06%，“处室负责人切实履行‘一岗双责’职责”的人数占15.37%，“党支部充分考虑党员的意愿和需求”的人数占17.51%。这组数据表明机关基层党支部书记不仅要履行“一岗双职”，认真落实好党内正常的活动和制度安排，还要把开展有特色有实效的活动作为努力方向，这也对机关基层党支部书记更好地承担起职责提出了更高的要求。

（四）着力建立完善问责机制的推动保障措施。各级机关工委作为同级党委的派出机构，要在机关党建问责机制设计、量化问责指标、完善问责程序、推动结果运用等方面下功夫，特别是在完善保障措施方面深钻细研，逐步形成各级党组织负责人担当尽责的浓厚氛围。一是建立健全指标设置机制，推进问责标准科学化。科学量化问责指标，是保证问责质量、提高问责公认度的关键。应尽可能量化问责指标，把“软指标”变成“硬杠杆”，确实难以量化的内容，应进行定性分析。二是建立健全党员参与机制，推进问责主体多元化。机关党建问责主体分为两类：问责的权力主体和问责的权利主体。机关党建问责要真正发挥实效，不仅要依靠问责的权力主体，还要依靠问责的权利主体，也就是问责要得到党员公认。要充分发动和依靠广大党员，最大限度地提高党员参与度，以问责主体的多元化保证问责的科学化、民主化。三是建立健全质询机制，推进问责程序制度化。设立问责质询程序，是给问责对象对自己的行为进行解释和说明的机会，同时问责主体也会全面了解问责对象履职情况，确保问责公平公正。四是建立健全结果运用机制，推进问责长效化。坚持把问责结果作为党员领导干部评优评先、选拔使用等方面的重要依据，让抓机关党建的干部脱颖而出，追究不抓机关党建、抓不好机关党建工作干部的相应责任。向组织人事、纪检等部门以及广大党员通报有关问责结果，推进问责常态、长效发展。

三、从具体问题入手逐步推动机关党建问责施行

（一）消除认识误区。“有过”才问责，是人们思想认识上存在的误区。不履职、不尽责也必须问责。在机关党建的实践中，“有过”的情况比较少，绝大多数为“无为”或“不为”的情况。如不按规定报送会议文件精神贯彻落实情况，以会议落实会议精神，对党员干部思想状况不了解，对党员中的倾向性问题不报告、不纠正、不化解，等等。这些现象反映的是在履行职责的过程中敷衍塞责、思想懒惰、状态不佳、工作不尽力，虽然没有违纪，但同样给机关党的工作造成负面影响。通过过程问责与结果问责相结合，责成那些平庸无为的机关党组织负责人切实勤政进取，那些松散懒惰的真正打起精神，把心思和精力主要用在推动和落实机关党的工作上。

（二）制定责任清单。不可否认，当前机关党组织及其负责人的职责职能总体上是比较清楚的，但仍比较“宏观”，且机关党组织不同层级之间、个人与组织之间职责交叉重叠的现象屡见不鲜。职责规定不清晰，就无法公正准确地确定问责对象。对此，必须细化责任，既要“定性”，更要“定量”，好让板子打到具体人身上。目前，我省有的地方就制定了适合本地实际的机关党建工作责任清单，分别从党组织层面和党组织书记、副书记、委员层面进行分类梳理、细化责任、具体到人，项目数量、活动次数等一目了然，为责任的落实奠定了基础。

（三）实施述职考核。开展机关党组织负责人述职评议，加强对机关党建工作的考核评价，是实施机关党建问责的重要步骤。今年，省级机关工委将制定印发省级机关党建工作考核办法，并尝试在机关党组织负责人中推行述职评议工作，为建立健全机关党建问责机制打基础、探路子。

（四）形成问责合力。推行机关党建问责机制，机关工委单打独斗难以奏效。要加强与部门党组（党委）的沟通与联系，争取对机关党组织负责人述职评议的帮助与支持。要积极协调同级党委组织部门，加强对党组（党委）的考核评价，用好考核结果。要加强与同级党委纪律检查部门配合，把机关党建问责作为党内监督的重要组成部分，增强责任追究的强制性和权威性。要与机关作风建设、机关效能建设、机关绩效管理等工作紧密联系，合力推动机关党建工作创新发展。

（作者：江苏省委省级机关工委）

 

    稿件来源：喵大大    

“以改革创新的精神全面推进党的建设新的伟大工程，全面提高党的建设科学化水平”是党的十八大对新形势下党的建设科学化提出新的要求。用科学的标准和方法对机关党建工作绩效进行考评，对于全面落实机关党建工作责任制，推动机关党建工作科学化、制度化、规范化，努力提高机关党建科学化水平，具有十分重要的现实意义。因此，如何构建科学的机关党建绩效考评体系，是新形势下推进机关党建工作创新发展迫切需要研究和解决的重要课题。

一、机关党建绩效考评的现状分析

近年来，机关各级党组织围绕机关党建绩效考评工作进行了一些有益的探索，考评机制科学化程度有了进一步提高和完善，取得了一定的成效，但在一些方面仍然存在亟待解决的问题。

1.考评价值取向缺乏导向性。考评的目的就是通过制度的规范性和稳定性来防止因领导人素质的高低和环境因素，决定或影响党建工作水平，促进机关党组织和党务干部正确履行职责，抓好党建。在实际工作中，对开展机关党建工作绩效考评，一些机关党组织和党员领导干部在认识上存在偏差，出现一手硬一手软的现象，即重业务工作，轻党建工作；重工作实绩，轻群众满意；重年终考核，轻党建考核；重考核评价，轻结果运用。抓党建工作流于表面形式，服务中心不够，“两张皮”的问题比较突出，机关党建处于低层次循环，从而削弱了机关党建绩效考评对各项工作的促进作用，弱化了党建工作绩效考评的目标激励、责任激励、效果激励的导向作用。还有的缺乏工作标准与规范，特别缺少狠抓工作落实的考核办法，凭感情树优，以印象评先，干与不干一个样，干好干坏一个样，难以调动工作积极性。

2.考评指标体系缺乏合理性。考评指标的设置是绩效考核中一个重要的、同时也是比较难以解决的问题，在实践中，由于缺乏科学的绩效指标的衡量尺度，机关党建工作绩效考核指标中对不同责任主体的具体考核界定比较困难，以致许多工作的好坏程度无法通过考核来度量，有些考核指标形同虚设。一方面，很多机关党组织没有从全局的角度去理解、设计考核指标体系，在考核指标收集上不同程度地存在一些偏差。最常见的问题是指标的设置过于简单，评估指标没有量化，缺乏对评估结果进行适当的比例控制。指标设定过程忽略指标内在本质的探究，绩效指标的选择，单看指标表象，缺乏对其所反映的内在信息的分析和研究，不能真实地考评机关党建工作的业绩。另一方面，一些机关党组织追求指标体系的全面和完整，所采用的绩效指标通常是遵循党的“五大建设”体系（如思想、组织、作风、党风廉政和制度建设）和《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》（以下简称《条例》）的内容以及落实上级党委对党建工作部署等等，整体涵盖了机关党建工作的各个方面，可谓是做到了面面俱到。但事实上，过多的考核指标只会分散绩效考评重点，这种没有重点、没有创新特色的全面并不能提高考评工作实效。

3.考评机制缺乏科学性。健全和完善考核评价机制是实施目标管理的关键环节和举措。从机关党组织建立和落实机关党的工作目标管理责任制的情况看，虽然建立了一批适用、可行的机关党建考核和评价制度，但是制度的内生性不优、外联性不强，整体作用发挥不够明显，在运行中还表现出三个方面的问题：一是被边缘化。部分机关党组织把“业务考评”等同于“党务考评”，用“作风评议”来取代“党建考评”，机关党建考评工作在整个体系中有“被边缘化”的倾向。二是考评方式简单化。当前机关党建工作考评主要采取听汇报、召开座谈会、查看资料、民主测评等程序化的方法，但考评结果事关成绩和荣誉，存在的主观因素较多，往往容易导致汇报材料很难看出真正实绩，民主测评很难得出真实答案，群众座谈很难摸到真实情况，查看资料很难了解实情，而最后的考评结论就难以准确、公正。三是考评碎片化。机关党建工作考评是一项系统化的工作。从调研的情况看，不少单位机关党建绩效考评没有纳入部门综合绩效考评体系，总体上依旧自成一体。机关党建还未形成规范制度化的评价体系，缺乏机关党建工作目标管理、责任落实、过程监管、评估方法、结果运用等相关有效机制，使考评带有盲目性和随意性。

4.考评结果运用缺乏激励性。目前，机关党建工作绩效评价机制尚不完善，考核结果缺乏与之配套的相关制度作保障，考评结果运用仅体现在精神和物质层面，而对党员干部最关心的政治待遇职务晋升等关联性不强，对党员干部起不到普遍的激励作用，由此导致为考评而考评，考评与结果运用形成“两张皮”：一是综合运用党建工作考评结果的意识比较淡薄。对考核结果的分析、使用与个人绩效的改进相脱节，特别是与干部的选拔任用相脱节，使党建绩效考评无法发挥其应有的管理、监督作用。二是激励约束作用弱化。奖惩中，对实绩突出的给予奖励，对实绩一般或较差的惩处，缺乏行之有效的手段，有时甚至不以实绩考评结果为依据，而是搞平衡、搞照顾，使考评成为无关痛痒的形式，弱化了党建工作考评的目标激励、责任激励、结果激励的导向作用。三是责任追究机制缺失。没有形成常态的跟踪问效机制和建立有效的反馈改进机制，在考评后结果运用的信息传递特别是整改落实的情况反馈方面还不及时、不到位，一定程度地影响到机关党建工作考评的实绩和权威。

二、机关党建绩效考评的原则要求

建立科学的机关党建工作绩效考评体系，需要把握的以下原则要求：

1.科学合理、务实管用。机关党建工作有其自身的特定的工作内容和活动形式，对党建工作考核评估，设计考评指标及标准要符合党建工作的特点和规律，要尽可能运用科学的方法和手段，设置绩效管理目标、指标体系和操作规程，坚持职能与责任、过程与结果相统一，定性与定量、奖励与约束相结合，做到体系完备、内容科学、操作简便、务实管用。

2.突出重点、简单易行。机关党建工作的内容丰富、头绪很多，因此，要坚持统筹兼顾、突出重点、分类指导的要求，针对不同部门、不同层次机关党组织的特点，抓住能够客观反映部门单位机关党的建设的主流、本质和真实水平的关键项目，坚持全面考虑和简便操作的办法，针对不同阶段和不同考核内容保证重点突出，确保绩效考评的科学性和真实性。在考评指标的设计上既要从实际出发，防止“胡子眉毛一把抓”，不分主次的指标过于繁琐，难于操作，又要避免指标过于简单，难以反映机关党建实际的工作业绩。

3.公众参与、公正透明。坚持扩大民主，充分发挥党员群众在机关党建绩效考评工作中的主体作用，落实党员群众对考评工作的知情权、参与权、选择权和监督权。对机关党建工作的评价要达到“让党委满意、让党员群众满意”的“双满意”要求，同时考评的结果既要在机关党建考核中得到充分体现，又要在机关综合考核中得到广泛运用。

4.系统规范、开拓创新。建立和完善机关党建工作考核评价制度，要紧紧围绕中心、服务大局，加强系统设计和统筹规划，把党建工作考核与其他考核有机结合起来，综合运用现有的各类考核成果，整合各类考核评价资源，统一组织实施，充分发挥绩效考评综合促进作用。同时，绩效考评机制始终处于发展之中，需要不断修正和完善，以适应新形势新任务的需要。机关党组织要积极探索，不断细化绩效考评要素和评价标准，不断创新绩效考评的方式方法，推进机关党建工作绩效考评的制度化、规范化和科学化。

从总体要求上看，要把服务中心作为首要任务，把落实党建工作责任制作为主要抓手，着力探索和完善机关党建目标责任管理的工作格局、制度体系，不断促进和提高机关党建工作科学化水平。重点把握“四个结合”：一是与落实中央《条例》和省委《实施办法》相结合。《条例》和《实施办法》是机关党建工作的基本法规，机关党建目标管理的内容，要严格按照《条例》和《实施办法》的要求设置，把落实《条例》和《实施办法》的各项任务转化为实施目标管理的具体内容，把贯彻《条例》和《实施办法》的各项要求明确为实施目标管理的基本职责，并逐项逐条制订指标系数，引导机关党组织进行科学考核和评价，确保机关党建目标管理的有效性。二是与推行机关党建工作责任制相结合。要通过建立科学的机关党建绩效考评，强化责任目标管理，着力建立科学合理的目标责任体系，将机关党建各项任务具体分解和量化，落实到各级基层党组织和相关负责人，形成主要负责人带头抓、分管领导重视抓，一级抓一级，层层抓落实的工作格局，努力使机关党建“软任务”变成“硬指标”，不断推动机关党建责任制落实的实效性。三是与实施党建创新工程相结合。近年来，机关各级党组织在开展工作中普遍感到，探索、建立机关党建工作的新机制、新方法，以创新促提高、以创新促发展，显得尤其重要，建立健全机关党建绩效考评机制，既是加强和创新机关党建工作的重要内容，也是加强和创新机关党建工作的具体措施。通过建立健全考评机制，加强对机关党建工作的考核评价，正确而客观地掌握机关党组织履行职责和发挥作用的情况，全面而深入地把握机关党建工作存在的突出问题，有力促进机关党组织不断完善工作机制、拓展工作领域、改进工作方法、创新工作手段，不断增强机关党建工作的生机与活力，真正体现时代性、把握规律性、富于创造性。四是与部门综合绩效考评相结合。党建绩效考评是机关综合绩效考评工作的重要组成部分，机关各部门要积极探索绩效管理与作风建设、党建工作考评有效融合，把机关党建绩效考评纳入部门综合绩效考核体系，把机关党建绩效考评的结果作为部门工作综合评价的重要依据，并通过合理分权、科学测算，充分发挥党建在机关工作中的引导和示范作用，不断提高机关党建工作的权威性。

三、机关党建绩效考评的路径探析

构建科学的机关党建工作考评体系，不断提高机关党建工作的科学性和实效性，推动机关党建工作创新发展，着力在建立四个机制上下功夫。

1．建立健全指标设置机制，推进考评标准科学化。考评指标对机关党建工作具有导向作用。机关党建工作涵盖了机关党的思想、组织、作风、反腐倡廉和制度建设，由于工作任务、具体环境等不尽相同，机关各级党组织既要坚持标准，又要因地制宜地、注重效果。一是明确目标导向。中央《条例》和省委《实施办法》是规范机关党组织工作的纲领性文件，必须严格按照《条例》和《实施办法》的要求设置考核内容，分级分类设置考评指标，并根据工作重要性和难易度确定相应权重，形成科学严密的考评指标体系。要处理好重点与一般的关系，抓住关键任务和重要环节，研究确定具有带动意义的指标，不求面面俱到；处理好共性与个性的关系，在明确普遍要求的同时，研究针对性强的个性化指标，强化工作导向和实效；处理好稳定与动态的关系，既保持指标框架的稳定，又体现动态变化的灵活，适时调整和优化具体指标。二是坚持分类指导。机关党组织的构成比较复杂，既有党政机关，也有事业单位，还有少部分企业党组织，不同机关党组织所承担的职能和任务各不相同，因此，设置考核指标不能千篇一律。要根据不同机关党组织的工作职责，合理确定考核内容，突出特色、注重实效，增强考评的针对性和科学性。三是科学量化考核指标。科学量化考评指标，是保证考核质量、提高考核公认度的关键。要尽可能量化指标，合理设置权重。确实难以量化的内容，要定性分析，坚持定量分析与定性分析相结合。四是确保可操作性。考核指标要适应当前工作总体要求和各机关党组织的具体情况，制定科学合理、明确具体的指标，力求体现简单易行，便于实际操作，努力使机关党建考评工作由虚变实。指标的设定应当难易适度，既考虑现实条件和工作基础，量力而行，又坚持高标准严要求，尽力而为；既不能太低，也不宜太高。只有切合实际，同时兼顾考核指标的适度超前性，才能调动机关党组织和广大党员干部积极性、创造性，真正取得实效。

 2．建立健全党员群众参与机制，推进考评主体多元化。考评工作要得到党员群众的公认，就必须坚定不移地走群众路线，充分发动和依靠党员群众，最大限度提高党员群众参与度，以考评主体的多元化保证考评工作科学化、民主化。一是建立机关党委负责人履行党建工作专项述职制度。每年适时组织机关党委负责人履行机关党建工作责任的情况向机关工委述职。在抓好述职的同时，重视抓好民主评议，并将评议的尺子交给党员群众，广泛接受党员群众的评议和监督。二是通过多种方式和途径广开言路。考核中相关参与人员可随机抽取，尽可能扩大座谈、问卷调查、个别访谈、测评等范围，鼓励大家讲真话、说实话、道真情。通过认真分析群众提出的意见和建议，并以适当方式反馈。三是拓宽参与群体的范围。要强化基层考评，重视同级考评，搞好上级考评，注意交叉考评，对被考评的单位实行全方位、多层面立体覆盖，确保不落项、不留死角。对于一些特定内容，也可以组织专家或委托具有一定资质的第三方对有关工作进行专业评价，将内部考评与外部评价有机结合起来。

3．建立完善实时动态考评机制，推进考评手段信息化。当今时代，新技术发展日新月异，信息化已渗透到社会生活的各个方面。对于机关党建工作的考评，在坚持完善以往考核采取年终、届中、届末等定期方式的同时，必须顺应信息化发展趋势，充分利用信息网络技术，建立实时动态考评机制。目前，各级党政机关利用信息网络技术，建立了内部工作网络、党建网站、党员信息库等。机关党建工作考评应充分依托这些资源，使之与各部门业务信息系统对接，实现相关数据的及时采集和互通共享。加快信息传递，要研发机关党建工作动态考核软件，构建省级机关党组织信息化终端，建立各单位党建工作信息化档案工作目标，随时跟踪了解各单位党建工作情况电子台账，开发机关党建动态考核评价系统，加大实时动态考评力度，实行年度考核与动态跟踪考核相结合，以动态跟踪考核为主、年度考核为辅，加大日常动态跟踪考核的权重，把部门抓机关党建工作任务分解到平时，既重结果、又重过程，考核评价体系成为促进日常工作的督导手段。开展不定期随机考核，全面了解机关党建工作的落实情况，以便随时发现问题、及时解决问题，为定期考评提供第一手资料，把平时考评与定期考评有机结合起来，促进考评动态监控、统计分析。在此基础上，有条件的单位还可充分利用电视、网络、手机等现代媒体，实行网上适时测评、区域公示等，为全面考核提供准确、实时、动态依据，提高考评工作科学化水平。

4．建立健全结果运用机制，推进考评奖惩制度化。运用好党建工作考评结果是考评工作的必然延伸，考评结果能否得到充分运用是保证考评工作能否取得实效的关键所在。为提高考评结果的权威性，必须建立健全以考评结果为基础的奖惩机制。一是建立综合分析制度。及时将各种考核结果疏理归档，对相关情况进行全面分析，辩证看待当前与长远、显绩与潜绩、近绩与远绩、主观努力与客观条件、个人与集体的关系，全面衡量领导班子集体、正副职、党员群众等各自发挥的作用，有针对性地提出加强和改进领导班子和党员干部队伍建设意见。二是健全奖惩制度。坚持考评结果奖惩制度是机关党建绩效评价体系的重要组成部分，是发挥机关党建工作绩效考评导向作用的重要途径和手段。机关党组织既要重视对党建的考核评价，更要重视考评结果奖惩的实际运用，充分发挥绩效考评在推进机关党建工作中的导向和激励作用。机关党建工作绩效考评结果要作为评价先进基层党组织和优秀党务工作者的重要依据，作为机关党组织书记、副书记调整和教育培训的重要依据，作为各单位总结经验、查找不足、制定措施、改进机关党建工作的重要依据。通过考评，对党性观念强，作风好、德才兼备、认真履职，群众公认，党建业绩突出的，要委以重任；对党性观念淡薄，不重视机关党建工作，德才平庸的，要坚决调整。惟有如此，才能真正彰显考核机制的严肃性和权威性。三是建立健全结果运用情况跟综督查制度。对考核情况特别是发现的薄弱环节和突出问题，应跟踪巡访，定期检查，督促党组织及党员领导干部积极整改，抓好落实。对问题改进不及时的，要通过组织程序提醒劝诫，确保结果运用有力有效。四是建立考评通报制度。要定期通报有关党建工作考评结果，实现考评信息资源共享，充分发挥考核评价机制的导向和监督作用，为提高机关党建工作科学化水平注入生机和活力。

（作者：郭健卢春庭陈华，江苏省委省级机关工委）

 

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前言：省级机关青年公务员是党和国家方针政策的直接执行者，是省级机关联系、服务基层和群众的主要力量之一。他们的工作和发展现状，包括职业认知、生活态度和思想状况等，直接影响省委省政府各项决策的贯彻实施，也影响省委省政府在人民群众中的形象。因此，掌握全面深化改革新形势下机关青年工作、学习、生活以及发展需求情况，寻找其特点和发展规律，提出教育引导、管理服务的有效措施，是当前一个值得关注的问题。

为了进一步提高省级机关青年工作的针对性实效性，近期，我们深入省级机关有关部门、单位，通过召开座谈会和个别访谈的方式，深入了解机关青年公务员的工作、学习、生活状况以及需求情况，并结合去年省级机关青年的思想动态调研成果，对机关青年的工作、学习、生活以及发展需求进行了梳理，在此基础上，提出促进其健康成长的对策建议。

一、机关青年公务员的工作学习生活情况

1.勤勉履职尽责，普遍感到工作压力较大。省级机关青年公务员都是经过考试、选调或从部队转业来的，非常珍惜在省级机关工作的机会，能够切实按照有关规定认真履行职责，努力提高工作效率。座谈中了解到多数机关青年认为工作现状与自己的期望相符，对工作岗位的满意率达到84.2%。这说明省级机关青年普遍对公务员的认识趋于理性，并没有不切实际的过高期望。即使在当前福利缩水的情况下，绝大多数机关青年党员干部仍选择坚守，只有极个别表示“准备另谋出路”。参加座谈的机关青年，认为责任心是青年公务员最重要的品质，普遍对加班这一工作特性表示理解。很多处以上干部对青年公务员给予很高评价，“青年公务员已经是公务员队伍中的生力军，在部分岗位上已经成为主力军”，在轮岗时青年公务员经常被“争着要，抢着要”。机关青年认同通过个人努力获得发展，34.6%的认为晋升主要取决于个人能力素质，认可社会背景的只有4.1%。这说明青年公务员对于晋升的态度是理性的和积极的，而青年公务员成长环境是比较好的。但同时，72.1%的被调查对象表示在省级机关工作压力较大，71.9%的认为压力来自工作任务，“年轻人忙得要命、升不上去的‘老人’闲得要命”的现象在许多单位不同程度地存在。

图1  机关青年公务员对职务晋升决定因素的看法

2.注重学习培训，政治理论学习的热情不高。省级机关青年公务员在正确理解工作的同时，也十分关注个人的职业发展。在座谈中了解到，机关青年认为职业成功的关键因素是加强业务学习、提高自身能力。这充分说明，机关青年具有十分积极的学习态度，并视之为个人发展的最主要动因。青年党员干部普遍偏重实用技能的提升，在学习内容方面，专业知识、法律知识成为学习的重点；而沟通能力成为迫切需要掌握的能力之一。机关青年除业务知识和技能培训之外，在职学历教育的热情非常高。在现实中，机关青年为适应日新月异的社会发展形势，在已有较高学历的基础上进行“再充电”，大多数人的最高学历或学位通过在职学习取得。但是，一些青年党员对政治理论学习缺乏热情，认为政治是“务虚”的，没有多少实际意义，不爱学习政治理论，不喜欢读党报党刊，不愿意参加政治活动，存在学用脱节的情况。

3.生活平淡之中有精彩，对收入福利满意度低。省级机关公务员的思想观念趋向求实求安，相对谨慎，同时有很强的社会责任感，比较热心公益活动。在座谈中了解到，青年党员干部生活圈子较小，交往基本局限于以前的同学和现在的同事，大多数人闲暇时间是在家中渡过，而陪伴家人、读书看报、上网等分别位于“宅男”、“宅女”休闲方式的前三位。也有不少机关青年利用业余时间积极投身社会公益活动，有的参加单位组织的青年志愿者活动，有的自发成立了爱心组织，如江苏出入境检验检疫局汪婷发起成立了“南京爱心妈妈群”，通过网络发动、基金申请、媒体宣传、组织义卖等方式，四处筹措善款达200余万元，救助了69个患病的贫困儿童。“外事礼仪进校园”、“法律服务进社区”，省级机关青年志愿者们充分发挥专业特长奉献社会，为自己的业余时间增添了青春亮色。目前，来自经济上的压力是机关青年生活中面临的最大困扰，在问卷调查中，45.6%的机关青年认为实际生活中最需要解决的困难是家庭收入。

图2  机关青年业余时间活动情况

 

     图3  机关青年实际生活中最需要解决的困难

二、机关青年公务员的诉求情况

1. 发展愿望比较强烈。参加本次调查的40岁以下的青年公务员学历层次高，工作接触面宽，追求政治进步的愿望比较强烈，座谈会上42.9%的机关青年直言不讳地表示，职务晋升最能有效调动自己的工作积极性。在问卷调查中，52%的青年党员表示有职务升迁压力，7.8%的对单位干部选拔使用情况表示不满，有的反映机关论资排辈现象严重（56.9%），个人发挥才干的平台和机会少（51.2%），缺少优秀青年公务员脱颖而出的激励机制（67.4%）。虽然职级上的提高，并不能拉开公务员之间收入上的差距，但这符合他们追求个人发展的需要，也能够较为有效地提高他们的工作进取心和责任心。在升职无果的情况下，机关青年对轮岗比较期待，座谈会上所有机关青年均支持实行轮岗制度，认为轮岗会起到积极效果。

2. 期待建立工资正常增长机制。调查显示，80.3%的青年党员认为工资水平和福利待遇相对其他社会阶层偏低。通过访谈我们也发现，省级机关青年公务员对于单位的人际关系和工作环境较为满意，但是对收入福利满意度最低，这种低满意度与同城待遇差别较大有很大关联。同样生活在南京，省级机关公务员的工作任务量并不比南京市市级机关、区级机关小，某种程度上承担的压力和责任相对还要大一些，但每年的实际收入要比同级别的市级机关、区级机关工作人员少，甚至还不如苏北一些市县。不少机关青年抱怨，“在南京这样的高房价城市无法生活。公务员是人不是神，也要养家糊口，不能把公务员的奉献无限拔高。”由于省级机关已有多年未涨工资，大家期待省级机关能够参照南京市公务员绩效考核标准，建立公务员工资正常增长机制。这不仅关乎省级机关公务员的实际待遇，更关乎整个省级机关青年群体的士气。

3. 期待单位培训破除论资排辈现象。机关青年公务员的学习热情高涨、学习意愿强烈，但是学习机会却较为缺乏，56.4%的被调查对象反映学习培训机会少，特别是一些青年人感兴趣的培训往往是“论资排辈”的。高质量的培训往往存在“想学的人来不了，来的人不想学”的现象，如在党校脱产学习这样的机会都是领导参加，对于资历较浅、级别较低的青年公务员来说是一种“奢侈品”。这种学习欲望强烈与学习机会缺少的矛盾应该引起重视，否则从长远看不利于青年人工作积极性的发挥。除此之外，单位培训的效果不是很理想，较多的是流于形式或摊派式的，青年参与的兴趣不大。

4. 期待休假制度真正落实。“休假制度”是大家认为需要改革的制度之一，在参加问卷调查的机关青年中，12.7%的从未休过假，27.6%的很少休假，20.5%的虽然享受休假但不能休够天数。在一些工作任务较重的机关，青年人能否休假不是由制度决定而是由部门领导说了算，“领导不休假，下面也不好休假，一级看一级”。公休假对公务员来说是一种福利，同时也是提高机关工作效率、消除公务员积累的疲劳、放松心情的好机会。机关内的休假制度应该更加人性化，对青年公务员不能一味加压，适当的时候也要给他们降降压。

三、几点建议

1. 推动成立机关青年公务员工作委员会。认真贯彻落实工委转发的《江苏省省级机关共青团工作规则（试行）》有关规定，推动40岁以下青年数较多的省级机关部门、单位成立青年工作委员会。青年工作委员会作为机关党组织领导下的青年工作事务管理机构和议事协调机构，认真贯彻落实党的青年工作方针，围绕服务党政中心工作、服务青年成长成才、维护青年合法权益开展工作，履行谋划青年工作、协调青年事务、了解青年思想、凝聚青年力量、关心青年成长、服务青年需求等工作职责，积极发挥党联系青年的桥梁和纽带作用，不断提高机关党的青年工作的针对性和实效性，激发机关党的工作的生机与活力。

2.加强改进机关青年公务员思想政治工作。要坚持以青年为本，注重人文关怀，开展谈心交心活动，切实加强对机关青年的思想教育和心理疏导。在对象上，注重机关青年思想发展变化的阶段性和层次性，正视工作差异、岗位差异和性别差异，根据不同的要求采取相应办法；在内容上，根据不同时期不同阶段的重点和需要，可以设置多个专题，进行立体化教育；在方法上，从单纯就事论事的说教式、注解式转为符合心理规律的诱导式、解惑式，从单向度的灌输转为多向度的互动。从机制上保障好青年的政治权益、发挥好青年的政治热情、引导好青年的政治参与，因势利导，帮助青年以理性、合法、有序的形式表达利益诉求，不断增强机关党组织的凝聚力和向心力。

3.积极探索生动有效的学习形式和载体。要适应新形势新要求，探讨机关青年喜欢的新的沟通、交流、聚集和联络方式，不断增强学习的吸引力和影响力。打造灵活多样的学习平台，充分利用“江苏机关党建网”、“江苏省干部在线学习中心”、每日一题答题竞赛等学习教育平台，加强互动式学习、多媒体网上学习，不断提高机关青年学习教育的信息化水平。整合机关各种学习、宣传、教育与培训资源，深入开展大规模的党员干部培训，精心安排教育培训内容，加强学习考核，增强教育培训的针对性、有效性。建立学习奖惩激励机制，引导机关青年形成重视学习、崇尚学习、热爱学习的理念。

4.帮助机关青年公务员进行职业生涯规划设计。座谈发现，机关青年党员普遍感到比较困惑，他们在职级上没有达到自己的预期，经济收入水平不高，生活上又比较匮乏。他们在秉承传统的为人民服务的思想的同时，也关心“看得见摸得着”的实惠，倾向于奉献和索取并重。各单位应协助有关职能部门，根据每个青年党员的特点做好职业生涯规划设计，定期就他们的发展状况进行评价，支持他们通过努力实现自己的理想，让他们的合理进取得到合法的支持。同时，做好与职业生涯规划有关培训，让他们适应新的工作要求。当前，轮岗制度的推行对于机关青年干部成长产生了一定的积极作用，但是，机关青年干部认为存在两个突出问题：一是“一刀切”，较少考虑轮岗人员的个性特征、知识基础和兴趣需求；二是事先缺乏征求意见，不够尊重本人的意愿。轮岗制度既要有利于工作开展，也要有利于机关青年的成长。所以，实行轮岗时，应事先征求个人意见，加强沟通交流，兼顾工作需要和个性适应，真正促进人岗相适，推动轮岗制度成为挖掘青年兴趣能力、优化人力资源配置的重要工具。

5.推行面向无房机关青年公务员的廉租房制度。在问卷调查中，24.5%的机关青年反映住房是生活中最需要解决的问题。安居才能乐业、敬业，建议党组织积极协调有关方面，帮助缓解这一可能影响公务员队伍稳定的问题。一是建立公务员廉租房制度。整合所有省级机关富余房源，建立机关廉租房，以满足无房公务员的基本住房需要为原则，实行成本价或优惠于市场价的低房租。二是适时调整住房公积金、住房补贴标准。近年来物价涨幅较快特别是房价飚升，应依据目前房租水平提高住房公积金、住房补贴标准，使住房补贴和公积金能真正起到帮助青年公务员减轻购房、租房压力的目的。三是统筹规划建设面向公务员的经济适用房。鉴于青年公务员难以获得经济适用房申请资格、又买不起商品房的情况，省级机关能否在政策允许范围内，选择位置偏远但交通相对便捷的区域，统筹规划建设面向青年公务员的经济适用房，以实现他们“居者有其屋”的愿望。

（作者：钱峰姚达，江苏省委省级机关团工委）

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为认真贯彻全面从严治党要求，摸清当前机关党建工作中存在的难点问题和薄弱环节，推动《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》和省委《关于贯彻〈中国共产党党和国家机关基层组织工作条例〉实施办法》进一步落实，6月中下旬，省委省级机关工委会同省委组织部，联合开展了全省市县机关党建工作专题督查调研。共组成三个督查调研组，分别由省级机关工委1名领导带队，分赴南京、苏州、镇江、徐州、淮安、扬州、常州、盐城、连云港等9市，主要采取听汇报、召开座谈会、查阅文件资料、个别访谈、现场参观等形式开展督查调研，并在各市随机抽查了1个县（市、区）。主要情况如下：

一、各地推进机关党建工作的主要做法

总体来看，各地都比较重视中央《条例》和省委《实施办法》的贯彻，认真落实省委办公厅《关于〈中国共产党党和国家机关基层组织工作条例〉和省委〈实施办法〉贯彻落实情况的督查通报》（苏办发[2014]45号）有关整改要求，结合本地实际，采取有力措施，进一步加强和改进机关党建工作，取得了新的成效。

1．党委重视，摆上重要位置。各地党委认真履行《条例》规定的管党职责，定期听取汇报、研究指导工作，推动机关党的建设得到新的加强。南京市委新任主要领导2015年初与部门党组（党委）书记签订党建工作目标责任书，《全市机关绩效评估指标体系》将机关党建、作风建设纳入其中，考核权重占到22%。徐州市委以作风建设总揽和推进机关党建工作，授权市级机关工委临机处置、干部使用一票否决等12项权力，充分发挥机关工委在推进作风建设中的重要作用。盐城市委在全省率先出台《关于建立市直部门单位党组（党委）书记履行机关党建工作责任述职制度的意见》，市委主要领导连续两年主持述职会议，给予现场点评。镇江市委常委会专题学习中央关于加强党的建设最新要求，明确机关党建走在前的目标任务，部署在全市开展《条例》和《实施办法》贯彻情况专项督查。淮安市开展“双考双述”活动，明确将市直部门党组（党委）书记抓基层党建工作考核结果作为选拔任用干部的重要依据。总体来看，各地积极构建党委重视、工委领导、党组（党委）指导、机关党组织落实的机关党建工作格局，形成工作合力，机关党建工作呈现出上升发展的良好态势。

2．抓住重点，夯实工作基础。在理顺机关党组织隶属关系上，淮安市将原由市委直管的八大系统党委划归工委管理，实现机关党建工作全覆盖；连云港市在暂未改变党员隶属关系的情况下，将16个市委直属党委机关党的工作纳入工委统一管理；仪征市对由部门党委管理的机关党组织，明确市级机关工委对其领导关系，机关党组织书记任免由工委审核把关。在加强党务干部队伍建设上，南京市加大选配和交流力度，市级机关党组织专职副书记平均年龄由55.3岁下降到48.6岁，近年来先后有12名专职副书记被提拔为市管干部；扬州市通过走访慰问、激励表彰、年底帮扶等形式，落实机关党务干部激励关怀机制；洪泽县建立了197人的机关党组织书记后备人才库，确保机关党组织书记配齐配强配优；苏州市侨办规定，提拔到领导岗位的干部必须有党务工作经历。在推动基层组织建设上，镇江市制定了《市级机关基层党支部基础工作标准》，市级机关所有在职党员党支部实行“星级”管理；南京市雨花台区建立机关党务工作信息库，动态掌握机关基层党组织运行状态和目标任务完成情况。在强化经费保障上，各地参照省里标准，相继出台文件，按每名党员每年400－600元标准，将机关党建活动经费列入部门年度预算。

3．服务中心，优化工作载体。各地能紧紧围绕全省和当地工作大局开展工作，把机关党建的成效体现在服务中心、建设队伍的实践中。南京市在市、区机关党组织中开展了“青奥先锋行——机关作表率”主题活动，将机关党组织和广大党员全部分片划入责任网格，其中仅参与平安志愿服务的机关党员干部就有8000多名。连云港市以“政企联建，共促发展”为主题，开展“机关服务企业年”活动，推动92家市级机关单位与企业实行一对一结对联建，为培育新经济增长点提供有力支撑。常州市发挥机关党建保障推动作用，扎实推进苏南自主创新示范区建设、茅山老区“百千万”帮扶、“党员义工365”等重点工作。苏州市推动机关党员直接联系服务基层群众，市级机关在职党员进社区报到率达到94.7％，覆盖256个社区；搭设先锋E家服务平台，组织了6次大型“服务日”统一活动。盐城市大力推进“10+2”专项清理整治，连续十多次对机关“三公”违规行为以及机关窗口单位服务情况进行明查暗访，动真碰硬整治庸懒散拖。徐州市深入实施百姓办事“零障碍”工程，大力推进机关作风转变，受到多方好评，全国各地128家单位前往徐州学习调研，多个地方和单位复制借鉴徐州推进机关党建的理念和做法。

4．大胆创新，打造工作品牌。各地能紧密结合实际，拓宽工作思路，推出创新举措，努力形成机关党建工作的特色和亮点。连云港、常州等地积极探索建立机关党建责任清单制度，为机关党建工作提供“操作指导”。扬州市推行“一方隶属、多重管理”的党员管理模式，构建开放式党组织活动方式，提高党员教育管理服务的实效性。苏州市编印《机关党务工作实务手册》，举办全市机关党务干部业务技能竞赛，重奖成绩突出的党务干部。徐州市云龙区实行“三票直选”（党员投推荐票、群众投信任票、工委投把关票）模式，选举产生机关党组织负责人。东台市组织机关党员干部旁听法院审理和判决，让威严的审判法庭成为党性教育的“实景课堂”。金坛市级机关实施入党积极分子“义工积分”制度，提升新党员发展质量。句容市深化开展“三走进三服务”活动，被《紫光阁》杂志社、中央国家机关工委统战部评为“全国群众工作百佳案例”。灌南县工商局立足市场监管职能，构建“一委一站”党建模式，被评为省非公企业和社会组织党建十佳创新项目。张家港市实施“ABC管理法”，促进党建服务项目绩效落地，培育形成了“港城车大夫”、“虹筑之家”、“少儿驿站”、“党建桥心港湾”等一大批党建工作品牌。

二、存在的问题

在督查调研中也发现，各地在贯彻落实中央《条例》和省委《实施办法》，推进机关党建工作中，还存在着一些难点问题和薄弱环节，有的还相当突出，制约了机关党组织和党员作用的发挥。主要表现在以下几个方面：

1．在进一步落实机关党建责任制有关要求方面。总的来看，各地机关党建责任制体系还不够完备，规定还不够具体，考核还不够严格，一些地方落实机关党建责任制流于形式。一些部门、单位党组（党委）书记没有认真履行管党治党责任，《条例》和《实施办法》明确规定的机关党组织一些重要职能没有落实，机关党建“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”的情况依然存在。

2．在推动党务工作和本单位中心业务工作紧密结合方面。机关党务工作与单位中心业务工作脱节，“两张皮”的现象在一些单位不同程度地存在。一些地方的机关党组织满足于应付日常工作，工作不求有功、但求无过的“一般化”现象较为普遍。少数单位机关党组织经常性基础性工作薄弱，对党员的教育、管理和服务不到位，工作观念陈旧、方法老套，被动应付，凝聚力号召力不强，作用发挥的效果不够明显。

3．在加强和改进机关党务干部队伍建设方面。市县机关部门专职党务干部配备严重不足，普遍没有达到《条例》规定的“占机关工作人员总数的1－2%”的比例。部分部门、单位把机关专职党务干部岗位作为“养老过渡”、“照顾安置”的岗位，不少机关专职党务干部年龄偏大或能力偏弱。一些部门、单位不重视机关专职党务干部的轮岗交流和提拔使用，导致部分党务干部精神不振、信心不足、投入不够。

4．在加强各级机关工委建设方面。一方面，体制机制不顺影响了工委职能的发挥，按规定各级机关工委领导机关党组织工作，但是由于缺乏有效载体和手段，实际更像“指导”，对基层党建工作的检查考核落实难度较大，“点”上“培育盆景”相对容易，“面”上普遍出成绩较为困难。另一方面，各级机关工委自身建设上还存在领导过问少、工作抓手少、干部出路少等“三少”现象，影响了工委机关干部工作积极性。

三、对策和建议

省委十二届十次全会对推动全面从严治党迈上新台阶作出部署，为深化机关党的建设提供了新的机遇。建议认真贯彻中央、省委对党的建设提出的新要求，督促各地深入落实《条例》和《实施办法》各项规定，解决机关党建热点难点问题，进一步提高机关党建科学化水平，推动江苏机关党件工作迈上新台阶。

1．定期开展《条例》和《实施办法》贯彻情况督查。贯彻落实《条例》和《实施办法》，关键是督促地方党委和部门党组（党委）切实履行管党治党责任。各地普遍反映，近年来通过多次开展《条例》和《实施办法》贯彻情况督查和检查，各地对于机关党建工作重视程度明显提高，推动了一批难点问题的解决。建议今后定期由省委办公厅牵头，对各地各部门贯彻落实情况开展常态督查，推动《条例》和《实施办法》全面贯彻落实，形成有利于机关党建工作良性发展的良好氛围。

2．着力健全完善落实机关党建责任制。调研情况表明，机关党建工作成效如何，取决于部门、单位党组（党委）一把手的重视程度。建议根据《中国共产党党组工作条例（试行）》和省委《关于推动党委（党组）落实全面从严治党责任的若干规定》，健全完善部门、单位党组（党委）书记抓机关基层党建责任制的具体规定，明确责任清单，从严组织考核，强化结果运用，牢牢抓住部门、单位党组（党委）书记这个关键少数，推动机关党建工作真正得到重视。

3．切实加大机关党务干部队伍建设力度。调研情况表明，当前机关党建工作中存在的问题，与相当一部分和机关党务干部能力素质欠缺、工作主动积极不够有关。建议制定出台《加强机关党务干部队伍建设的若干规定》，从落实配备比例、优化人员选配、强化培训保障、发挥职能作用、加强交流使用等方面作出明确规定，真正把素质好、能力强、会干事、有潜力的优秀干部选拔到党务岗位上来，建设一支政治坚定、结构合理、精干高效、充满活力的机关党务干部队伍。

4．逐步理顺机关党建工作体制机制。目前省、市两级机关工委机构设置相对较为完善，但县（市、区）级机关党建工作机构设置形式多样、五花八门。建议由省委组织部、省编办、省级机关工委一起，对全省机关工委机构设置、编制和领导班子架构等问题进行联合调研，出台关于机构设置、人员编制和班子组成等方面的指导性意见，推进各级机关工委工作机构规范化建设，充分发挥职能作用。

5．制定出台规范党费上缴比例的具体办法。调研时中基层反映，当前各地机关工委和机关党组织收缴党费上缴比例不一，有的留存比例很小，有的全额上缴，导致一些地方工委和机关党组织开展党内活动经费不足，而有些地方党费留存又比较多，得不到合理使用。建议在深入调研、摸清情况基础上，制定出台各级机关工委和机关党组织党费上缴比例的具体规定。

6．进一步明确党内表彰的相应待遇。调研中基层反映，与业务条口的表彰相比，党内表彰大多都是“廉政表彰”，待遇偏低，份量不足，受重视程度也不够。为有效激励党员发挥先锋模范作用，建议适当放宽党内评比表彰的限制，并按照精神鼓励与物质奖励相结合的原则，就党内表彰应享受的相关待遇作出统一规定。

（作者：江苏省委省级机关工委组织部）

 

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机关党建作为党的建设的重要组成部分，对推动党的执政能力和水平提高，确保“四个全面”战略布局的顺利推进具有重要的意义和作用。

一、机关党建载体创建的重要意义

机关党建工作的成效直接关系党的路线方针政策的贯彻落实，直接关系党的执政地位的巩固和执政使命的完成。全面从严治党，既对机关党建工作提出了更高要求，又是机关党建工作突破难题、创新发展的重大机遇。长期以来，机关党建存在的政治教育针对性不强、思想工作空洞单调、组织活动和运行方式僵化单一、工作手段和方法低效落后、就党建抓党建“两张皮”等现象和问题，影响了机关党组织职能作用的发挥。面对全面深化改革的新形势和全面从严治党的新要求，只有积极探索符合时代特性和本单位实际的机关党建工作新模式、新方法，充分运用党建活动载体，破解机关党建存在的突出问题，切实加强党的执政能力建设和先进性建设，不断增强机关党员教育管理工作的吸引力和感染力，着力提升机关党建工作品味，增添党建工作活力，才能真正发挥机关党建的职能和作用，促进机关全面建设，构筑起实现跨越发展的思想保障和组织保证，推动机关党的建设始终走在前头。

二、积极探索机关党建载体创新

工委机关党组织，努力适应时代的发展变化，适应机关党员干部的特点和需求，紧密结合机关实际，充分发挥积极性、主动性和创造性，在推进机关党建工作方式和工作载体创新中作出了一些有益的实践和探索。

1．知识共享和学习交流载体：“开讲十分钟”。为培养机关党员干部的全面素质，在工委主要领导的倡导、指导`下，去年9月始在全委党员干部中创建了“开讲十分钟”学习交流载体。“开讲十分钟”每月举办一期，每期由工委领导和支部书记（部门负责人）轮流主持，机关党员自愿报名参与，分别走上讲台分享自己的思想、工作、心得和感悟，并与大家讨论交流。“开讲十分钟”自开办以来，已举办了11期，机关党员干部踊跃参与，反响热烈，达到了启迪思想，增长知识，开阔眼界，提升能力水平的目的。

2．党员受教育、支部同进步载体：支部“结对共建”。为进一步改进机关党员干部作风、强化党员宗旨意识、创新基层党建工作，巩固党的群众路线教育实践活动成果，自2012年以来，机关各党支部开展了与基层党支部结对共建活动。各党支部把此活动当作机关党员干部密切联系基层的重要载体，紧密结合本支部实际，认真制定活动方案，丰富活动内涵，精心组织实施，开展了丰富多彩、各具特点的“结对共建”活动，取得了党员受教育、结对支部共同提高的明显成效。

3．奉献社区、服务群众载体：党员进社区开展志愿服务群众。组织机关党员进社区开展志愿服务群众活动，由机关党委统一与社区党组织统筹协调，确定服务项目，各支部根据社区提出的需求，主动申领服务项目，为社区老党员、困难党员及贫困群众解决实际问题，机关党员在服务群众的过程中接受社区党组织和群众的监督，接受群众的教育。今年七一前夕，工委全体党员冒着大雨走进天津新村社区，分别向天津新村党总支和党务干部赠送了学习书籍及纪念品、走访慰问了老党员和生活困难党员、协调凤凰书城在社区设立流动售书亭开展6折优惠售书等活动，受到了社区党组织和群众的欢迎。

4．展示先锋模范作用载体：党员“出彩微行动”案例评选。为推进服务型党组织建设，充分发挥机关党员服务群众、服务基层、服务社会的表率、引领作用，引导机关党员干部勤奋工作、崇德向善、见贤思齐。今年，在机关党员中开展“敬业奉献、诚实守信、助人为乐、见义勇为、孝老爱亲、志愿服务”等方面最佳典型案例评选活动，将通过机关党员个人申报、集中评选，宣传、选树一批在践行党的宗旨、发挥先锋模范作用等方面有引领作用、有教育意义和感人事迹的身边先进典型，以增强工委机关党员的党员意识、主体意识和先锋模范意识。

5．增强党员意识载体：开展党龄逢10整年政治生日纪念活动。为增强机关党员的党员意识，机关党委从今年开始，开展党龄逢10整年政治生日纪念活动。今年7月，以重温一次入党誓词、召开一次座谈会、赠送一份购书卡、留下一段“政治生日”感言等为主要内容，为逢10整年党龄的20名机关党员举行了别开生面的“政治生日”纪念活动。通过严肃而又温馨的形式提醒党员牢记当初的誓言、强化责任使命，既让机关党员干部感受到了组织的关心、领导的重视和机关大家庭的温暖，又进一步激发了党员的政治热情，增强了干事创业的干劲和信心，焕发了党员的光荣感、责任感和使命感。

6．增强教育针对性载体：定期组织外出参观，开展现场教学。为进一步坚定党员干部理想信念，增强党员干部牢固树立纪律和规矩意识，提高党性教育、反腐倡廉教育和思想政治工作的有效性和针对性，坚持每季度（平均）安排一次外出主题参观学习活动。近年来，先后组织机关党员到周恩来纪念馆、王荷波纪念馆、刘老庄八十二纪念馆、先进基层党组织常熟市蒋巷村党委、淮安“德园”廉政教育基地、苏皖边区政府旧址、高新科技创业园紫金（江宁）科技创业园、南京青奥重点建设工程等单位参观学习、现场接受教育，通过目睹先烈遗物和一幅幅珍贵历史照片，聆听先烈光辉事迹，现场学习观摩，机关党员干部的心灵受到了强烈地震撼，其思想得到了深刻地洗礼，进一步激发了全体党员热爱党、热爱祖国、热爱人民的崇高热情，增强了大家做好机关党建工作的责任感、使命感和廉洁自律的自觉性。

7．暖心载体：认真做好党内激励关怀帮扶工作。支部书记能落实“五必谈”要求，经常与本支部党员谈心，及时了解和掌握党员干部思想状况和思想动态，建立了良好的党员干部思想状况收集反映机制。坚持在重大节日组织开展“送温暖”慰问老党员和困难党员活动。对患病住院、家庭遇到困难和意外的党员干部及时探访慰问，送达组织的关心和温暖，受到机关党员干部的一致好评。

8．文体活动载体：开展工会会员兴趣小组活动。在积极参加省直工会组织开展的各类文体活动和组织全委集体性文体活动的基础上，主动了解掌握干部职工需求，以体育健身活动为主要内容，成立了乒乓球、羽毛球、游泳、瑜伽等4个工会活动兴趣小组，由机关工会统一保障活动经费，协调落实活动场地，制订活动规定，各兴趣小组自行定期开展活动。通过开展丰富多彩的文体活动，丰富了广大干部职工的业余生活，增强了干部职工间的沟通交流，活跃了机关文化氛围，达到了凝心聚力的作用，较好地推动了工委机关各项工作任务的圆满完成。

三、关于机关党建载体创建的思考

有效的机关党建载体可以充分激发机关党建工作活力，焕发机关党员干部的工作热情，有力推动机关党建工作更好地围绕中心、服务大局。但在机关党建载体创建过程中，要注重联系自身实际，努力做到坚定政治方向、围绕工作职能、完善载体要素、实施分类创建。

1．机关党建载体创建要紧扣“政治方向”。机关党建工作要始终围绕全面深化改革和全面从严治党主题，以开拓创新精神大力推动载体创建，激发和释放机关党建工作活力，促进机关党建与业务工作良性互动、深度融合，不断提升机关党建工作的实效性和影响力。在当前和相当长一个时期内，服从和服务于全面深化改革事业和全面从严治党要求，着力为全面深化改革事业提供政治和组织保障，这是机关党建载体创建必须坚定的政治方向。要通过对党的十八大、十八届三中、四中全会和习近平总书记系列重要讲话特别是视察江苏重要讲话等精神的深入学习和系统掌握，认清我国、我省的发展大势和改革方向，认清党的建设在保障全面深化改革事业中的重要意义，认清机关党建工作在推动改革和发展中的重要功能，认清机关党建载体创建在机关党建工作乃至整个党的建设制度改革中的重要作用，从而坚定方向和目标，增强使命感和责任感，主动把机关党建工作放在全面深化改革和全面从严治党的大局中谋划和推进，以机关党建载体创建的实践，为全面深化改革事业加劲助力。

2．机关党建载体创建要坚守“两项职能”。“服务中心、建设队伍”是机关党建工作的核心职责。机关党建载体创建要始终紧扣好这两项核心职责，着力提升服务中心成效和建设队伍水平，强化机关党建工作的地位和作用。一要融入中心工作抓载体创建。工委机关党组织要紧紧围绕“三服务”（服务发展、服务基层、服务群众）工作职责搭建党建载体，进一步激发机关党建工作活力，解决“三服务”工作难题、健全“三服务”工作机制。二要围绕队伍建设抓载体创建。工委机关要以建设信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的党员队伍为目标，发挥好机关党委的主导作用和党支部的主体作用，从机关党委和支部两个层面，大力推进机关党建载体创建，积极探索加强党员队伍思想建设、作风建设、反腐倡廉建设的方式方法。

3．机关党建载体创建要健全“四个要素”。一是载体的主体。各类载体要有明确的主体，工委开展的“支部结对共建”活动是以各支部为主体，“开讲十分钟”、“出彩微行动”等载体是以机关党员为主体而设计的载体；二是载体的工具。主要指机关党建所依托的场所、设施设备和媒体工具，如党员活动室、党务公开栏、党建网站、支部园地等；三是载体的内容。载体的内容一般由总体目标、阶段任务和具体项目等部分组成，这些内容相互关联、合为一体，指明了载体的方向、路径和保障措施，是载体创建中最为核心的要素；四是载体的形式。载体常常是多种形式的组合而成，不是孤立存在的。机关党建工作常见的形式有制度的形式，如“公示制”；会议的形式，如“机关讲坛”；培训的形式，如各类培训班等；交流的形式，如“开讲十分钟”等。

4．机关党建载体创建要注重“三种类型”。一是强化导向的落实性载体。在落实省委、工委工作要求、强化对党员干部正确引导过程中，结合工委机关实际，创造性地推出具有自身特色的落实性载体，如围绕工委提出的创建“学习型”机关要求，组织开展“机关大讲坛”、“开讲10分钟”、“每日一题”答题学习等等，都是很受欢迎的学习载体，既创新了学习形式，丰富了学习内容，又提升了学习的针对性和实效性；二是围绕中心的主题性载体。围绕中心抓党建，抓好党建促中心，这是工委基层党组织的工作新理念，更在精心设计和组织实施的各种主题性载体中得到充分体现。工委开展的“支部结对共建”、“党员微光行动案例评选”、“10整年政治生日”等主题实践活动，在强化党员的先锋模范作用和支部的战斗堡垒作用方面探索了新思路和新路子，成为工委机关加强干部队伍建设、推动中央和省委重大决策部署贯彻落实的重要抓手。三是拓展领域的长效性载体。机关党建工作要跳出就党建抓党建的狭隘思路，在加强机关建设中凸显其特有的优势，拓宽其施展的领域，更好地发挥机关基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用。工委开展的暖心工程、丰富多彩的文体活动，为机关党员干部彰显个性、发展兴趣、展现才能提供了新的天地，促进了和谐机关建设，提升了党员干部能力素质。

机关党建载体创建是机关党建创新工程的一项重要内容，要使创建活动取得实效，必须创新思维和手段，结合机关基层党建特点，探索符合时代特点的基层党建工作的新模式、新方法、新机制，使其成为加强和改进机关基层党建工作的重要抓手，我们还要进一步加强研究和积极实践。

（作者：刘林，江苏省委省级机关工委）

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把纪律和规矩挺在前面，是党中央、中纪委站在新的历史时期和全面从严治党的战略高度，对当前党风廉政建设和反腐败斗争作出的重大部署。我们机关各级党组织既要搞好思想发动，又要在行动上坚决贯彻落实，坚决把纪律和规矩挺在前。

一、全面理解把纪律和规矩挺在前的深刻内涵

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，大力推进全面从严治党。党风政风为之一新，凝聚了党心，赢得了民心。我们看到，新一届党中央推进全面从严治党是从立规矩、严纪律开篇的，是从八项规定开始的。可以说，把纪律和规矩挺在前面，是全面从严治党的“关键一招”。

一是要把纪律和规矩挺在管党治党的前沿。全面从严治党，就是要把严明的纪律贯穿到党的建设包括思想、组织、作风、制度、反腐倡廉等各项工作中，严格用党规党纪来维护党的理想信念宗旨、加强党的组织、严肃规范党内生活、改进党的作风、纯洁党的队伍，使我们党永葆先进性和纯洁性，始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。

二是要把纪律和规矩挺在国家法律的前头。我们党的先锋队性质和先进性要求决定了党纪必须严于国法。纪律是为全体党员在法律底线之前设下的一道防线。现在可以说一些党组织不同程度地存在着重视查办大案要案，但忽视查处轻微违纪问题；重视查处违反廉政纪律方面的问题，但忽视查处违反政治纪律、组织纪律的问题。有的甚至认为党员干部只要不违法，其他都是小节，没有什么大不了的，等到党员干部违法犯罪了才去执纪，可以说这样把管党治党后退到了法律的“底线”。把纪律和规矩挺在前面，就要把管党治党的防线从法律拉回到纪律上来，严格用党规党纪的尺子去衡量党员干部的行为，一发现苗头问题就及时“拉警报”，一碰纪律红线就马上“踩刹车”，抓早抓小，真正做到党纪严于国法、执纪先于执法，防止党员干部小错酿成大错，从违纪走向违法。

三是要把纪律和规矩挺在全体党员干部的前面。过去，一些党组织错误地认为从严治党就是惩处极少数严重违纪违法的党员干部，放松了对大多数党员干部的日常监督和管理。把纪律和规矩挺在前面，就是着眼于党风廉政建设大局，既要严肃查处极少数，又要用纪律来约束和管住大多数。既盯住少数“烂树”，更放眼整个“森林”。让纪律在全体党员中严起来，把全面从严治党要求落实到每一个党组织、每一名党员身上。

二、当前机关党组织及党员干部在守纪律讲规矩方面存在的问题

一是部分机关党组织抓党内生活流于形式。当前，绝大多数机关党组织令行禁止，贯彻落实中央和省委重大部署不走样、不缩水、不拖延、不敷衍，确保了中央政令畅通。但一些机关党组织平时没有主动把《党章》和政治规矩严起来，疏于对党内生活的领导和管理，党内生活不规范不严肃不正常。规矩不严导致好人主义盛行，党内批评与自我批评流于形式，轻描淡写。有的不讲组织程序，党内搞个人说了算，党组织的政治生态有待净化。

二是有的党组织在纪律建设方面主体责任不强。对党员的违规违纪行为睁一只眼闭一只眼；有的纪检组织监督执纪不力，对苗头性倾向性问题不及早提醒，对违纪问题不及时查处，搞“爱惜羽毛”“大事化小，小事化了”的那一套。

三是部分机关党组织对党员的日常监管缺少有效抓手。部分机关党组织对所属党员干部的管理只限于工作8小时以内，而对8小时外党员干部的活动情况了解不深，疏于监管，党员干部8小时外没有组织沟通、组织交流和组织活动，甚至等有的党员干部违纪违法了才事后究其原因。

四是部分机关党员干部不讲组织纪律性。有的犯政治上的自由主义，公开发表违背中央决定的言论，以谣传谣，不负责任；有的上有政策，下有对策，对上级和组织安排合意的就服从执行，不合意的就不执行，不按规矩办事；有的搞团团伙伙，党内有党，搞小圈子和宗派主义；有的还存在侥幸心理，时不时顶风违纪。

三、机关党组织要把纪律和规矩全方位立起来、严起来

机关党组织是中央了解基层的桥梁，处于领导决策和执行决策的前沿，位置关键，地位重要。机关党组织党员干部集中，管理任务繁重。当前，机关党组织要自觉做“挺纪在前”的表率，要迅速地把纪律和规矩全方位立起来、严起来。

一是进一步推动落实“两个责任”。把纪律和规矩挺在前，关键在于党委、纪委要把主体责任和监督责任担起来。党委在党风廉政建设中有领导、教育、管理、监督等各方面的主体责任。主体责任是前提，是牛鼻子；纪委监督责任是保障，是专门职责。对履职错位、监督缺位的责任主体，要进行严厉问责。特别要用好责任追究这个“撒手锏”，强化“一案双查”，倒逼各级党委、纪委把严明纪律的责任抓牢、抓实、抓到位。

二是继续抓好常态化的纪律教育。纪律和规矩养成不是一朝一夕，必须坚持不懈长期抓。要把纪律教育纳入机关党员干部教育培训规划，不断夯实其守纪律、讲规矩的思想基础。特别要抓好政治纪律教育，习总书记尤其强调“政治纪律”，还指出，“在所有党的纪律和规矩中，第一位的是政治纪律和政治规矩。”当前，我们要借助“三严三实”专题教育，引导机关党员干部加强党性修炼和纪律锤炼，时刻铭记“公权无私、遵规守纪、廉政有为”，努力把守纪律讲规矩内化于心、外化于行。

三是进一步加强纪律制度建设和日常监督管理。制度管长远管根本。机关党组织首先要把权力关进制度的笼子，着力形成不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制。其次，把严明纪律贯穿于党员干部日常管理之中，当前有的机关干部八小时之外就不是党员，不是干部，对于这种情况我们要深入了解掌握、找准问题、提出对策、抓好监管。把好选人用人关，把是否守纪律、讲规矩作为干部选拔任用的基础条件，切实树立正确的用人导向。

四是持之以恒的抓好作风建设。要继续围绕重要时间节点开展明察暗访，从严查处十八大以后、八项规定出台以后、群众路线教育实践活动以后仍然顶风违纪的行为，发现一起、查处一起、曝光一起，保持震慑。

五是进一步加大纪律审查的力度。当前，我们少数省级机关还存在不会和不愿纪律审查的现象；有的单位对干部问题视而不见，有“遮遮掩掩”捂盖子的思想倾向；有些纪检干部虽然是办案高手，但还不是纪律审查的能手，对当前“把纪律挺在前沿”的执纪要求还没有完全适应。对上述存在的问题，必须高度重视，切实加以解决。机关纪检部门要进一步深化“三转”，将工作思路、方式和重点从“盯违法”转向“盯违纪”上来，要准确运用“四种形态”来监督执纪。即党内批评与自我批评是常态；党纪轻处分和组织处理是大多数；对严重违纪的重处分、作出重大职务调整是少数；严重违纪涉嫌违法立案审查的是极少数。今后监督执纪全过程要围绕纪律展开，从线索处置、纪律审查到执纪处理，每个环节都要突出纪律特点。要把违纪问题作为审查重点，特别要关注机关党员干部在政治纪律、组织纪律、廉政纪律、群众工作纪律等方面存在的问题，做到纪律审查全覆盖、无盲区。要转变纪律审查方式，对反映机关党员干部的轻微违纪问题，要大量采取函询、约谈或诫勉谈话的方式进行提醒警示，抓早抓小。要提高精准度，搞好纪法衔接，厘清纪法界限，做到事实清楚、证据确凿、量纪恰当。要念好“快”字诀，快查快结，提高效率。

（作者：陈培圣，江苏省级机关纪工委）

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党的十八大，站在新世纪新阶段中国社会发展的历史高度，提出了“支持工会、共青团、妇联等人民团体充分发挥桥梁纽带作用，更好地反映群众呼声，维护群众的合法权益。”十八大以来，习近平总书记针对工人阶级和工会工作作了5次重要讲话与1次批示，这既为机关事业单位工会提供了发展空间，更对新形势下的工会工作提出了更高的要求。如何把握在新形势下，机关事业单位工会工作的主要特点，全面开展好工会工作，是机关事业单位工会工作者共同面临和急需解决的问题。

江苏省直机关工会工作委员会成立于1984年4月，是江苏省总工会的派出机构。1991年以来，接受中共江苏省委省级机关工委和江苏省总工会双重领导，以工委领导为主。现负责管理服务以省级机关为主的153个厅局级工会（含部分不属工委的企事业单位）及其下属的453个基层工会，会员10万多人。机关、事业、企业会员约各占1∕3。机关事业单位类型多，有的是行政机关，有的是全额拨款事业单位，有的是差额拨款事业单位，有的单位具有行政性，有的单位具有服务性，尽管机关事业单位工会工作具有一定的多重性，但存在以下几方面的主要问题：

一是思想认识不足。相当多的党政领导对机关事业单位工会工作的重视不够，认识不到位，赋予工会的资源手段较少。职工的需求与党政领导的要求交集变小，少数单位矛盾突出。在一些单位，不少领导和干部职工，对工会的意义认识不足，对工会组织认同度不高，没有把自己当成工人阶级的一部分，认识不到当代工人阶级内涵的变化，对工会组织的意义和维权的内容缺少理论上支持。另一方面，一些机关事业单位的领导对工会工作不重视，认为干部职工工作岗位比较稳定，工资收入、生活福利基本有保障，对工会的依赖度相对不强。我们的调查显示：高达85%的人认为搞活动发福利是机关事业单位工会的主要工作，工会组织的作用就是，搞搞活动、活跃活跃职工生活就行了，定位不准。有些领导干部对工会工作懒得过问，对工会工作支持力度缺失的状况并没有多少改变。有的领导缺乏工会工作的法规意识，没有把工会看作是依照工会法、工会章程独立开展工作的群众性组织，有的工会主席自身的基本权益都得不到维护，更谈不上依法履行工作职责了。因此在一些单位工会组织的职能作用发挥得怎么样，只能体现在该单位主要领导对工会组织的认识水平和工会干部开展工作的能力上。

二是工会组织体制不够顺畅。从组织体制上看，在工会组织体制中，机关事业单位工会的组织体系定位没有明确的规定，这使得机关事业单位工会不得不在条块分割的组织体制内生存。在机关这一块，没有建立全省和全国统一的产业工会性质的机关工会领导和代表机关，没有全国和全省机关行业工会。机关工会工作在全国和省级层面上缺乏源头参与的有效组织载体。这样，涉及机关干部职工切身利益和合法权益的方针政策、法律法规、工资福利、社会保障等问题，机关职工就失去了一个法定的正常的渠道来反映。被条块分割后的工会体制，处于一种无序的工作状态，有些工会工作中出现多头领导、多头指挥和多头上报的情况；有些中央驻苏单位和省政府直属基层单位，经省委组织部批准进行垂直管理，但基层单位工会工作关系的划分成了一直理不顺的难题。组织体制不顺畅还表现在省直机关工会工委是处级建制，而它领导的省直一些厅局的工会主席是副厅级干部兼任，副主席是机关党委专职副书记或处长兼任，工作起来很不顺畅。组织体制存在的问题，直接制约了机关事业单位工会工作的健康发展。

三是涉及工会及职工权益的法律制度与地方法规制度常常存在矛盾，融合度低。《工会法》、《劳动法》和江苏《一办法七条例》等法规，针对机关工会的太少。现在95年出台的《全总关于加强机关工会工作的若干问题的试行意见》、《中央国家机关工会工作办法（试行）》对地方机关工会仅仅起参考作用。而联系各级机关实际的、有利于加强机关工会工作的《机关工会工作暂行条例》千呼万唤始出来，但强化措施不多，指导性不强。工会法规定，工会经费有5项来源，但基层工会活动经费普遍缺乏，一般是靠从职工的工资总额2%中提取，行政支持很少。有的党政领导认为：机关事业单位由财政拨款，可以自由支配的资金本来就不多，怎么能用于工会经费呢。某机关工会主席戏称自己是“丐帮头子”。有些单位工会经费只够职工的福利费使用。有些工会主席不能掌管工会财务、不能独立建账，不能在民主集中制下履行工会主席经费使用审批一支笔的职责。八项规定实行后，工会组织的活动空间被大大压缩，工会干部的工作积极性受到很大限制，压力大，有不少辞去了工会职务。职工的健康权和休息休假权也得不到切实保障。这样的状况必然给工会开展活动和工会主席、工会会计行使工作职责带来直接影响，这也是机关事业单位工会工作缺乏生机和活力的内在因素。

四是机关工会创新意识不强。目前工会开展工作，还是习惯于沿用行政化的手段，部署工作靠开会，指导工作靠发文，推动工作靠活动，了解情况靠汇报。工会干部兼职化的格局造成了基层工会工作被动应付。大多数机关事业单位没有配备专职工会干部，兼职化十分普遍，有的身兼数职，工作量大，时间、精力无法保证。兼职工会干部从事工会工作没有额外报酬和补贴，奖励措施无力。很多机关事业单位工会主席没有享受党政同级副职待遇。基层工会干部流动频繁，工会组织建设缺乏稳定性和连续性。工会兼职主席虽然凭着一股工作热情和责任干工会工作，但他们主要精力在业务工作上，对工会业务知识的学习，对工会工作的深入研究也就无暇顾及，工作上存在“等、靠”思想，即上级工会布置的工作能干点啥就干点啥，没有体现出工会的“群众组织”、“桥梁纽带”、“职工利益代表”的功能。有的工会组织只是发挥了“活动工会”、“福利工会”的作用。据我们的调查：只有47.1%的机关事业单位建立了会员代表大会制度，会员代表大会每年召开一次的只有41.2%，到工会委员会换届时才召开的高达58.6%。有近1/3的事业单位职代会制度不健全，推行事务公开，进行民主评干的就更少。

针对上述提到的机关事业单位工会工作的四个主要问题，我认为在新形势下，机关事业单位工会工作要在把握职能定位的前提下，按照工会“组织起来，切实维权”的要求，侧重体现机关工会的特色。具体地说，可以采取如下对策：

（一）加强党对工会的领导。工会工作一定要坚持正确的政治方向，工会必须在各级党组织的领导下开展工作，这是中国工会和西方工会的本质区别。认真学习贯彻党的十八届三中、四中全会和习近平总书记系列重要讲话精神。特别是加深对习近平总书记视察江苏时的重要讲话精神的理解，准确把握总书记对江苏的新要求新期望，深刻理解党中央和上级党委、工会决策部署，紧扣当代工人运动的时代主题，找准服务大局的结合点、切入点和着力点，引导教育广大职工争做全面深化改革的积极参与者、法治江苏建设的忠实践行者。省直机关工会今年举办的工会主席研讨班，重点学习习近平总书记视察江苏时的重要讲话和习近平总书记关于工人阶级和工会工作的重要讲话批示精神，始终坚持工会工作正确的政治方向。联系实际，学以致用，自觉用讲话精神指导实践，推动机关工会工作不断创新发展。中央出台《关于建立健全地方党委、部门党组（党委）抓基层党建工作责任制的意见》（一）款中关于双重领导和垂直领导的论述原则，是理顺地方工会、产业关系和机关事业单位工会的依据。文件指出：“按照党的隶属关系，地方单位领导本地区的基层党建工作，部门党组指导本部门机关及直属单位党建工作；部门党委根据批准其成立党组织的授权，领导或指导本部门机关和直属单位的党建工作。党的组织关系实行属地管理、业务工作实行垂直管理的基层单位，其党建工作由地方党委领导，业务主管部门党组（党委）指导。党的组织关系和业务工作都实行垂直管理的基层单位，其党建工作由业务主管部门党委领导，地方党委指导。”按照《行政法》关于行政连续、统一的原则和《工会章程》中关于同一单位和同一个行业，建立同一个工会组织的要求。省直部门已经明确实行垂直管理的基层单位建立同一个工会组织，由部门党组党委对其实行统一领导，完全符合党的原则和工会章程要求的原则。反之省直部门党的关系实行垂直管理，基层单位工会关系在地方工会和其他产业，不利于实现党对群众组织的领导，不利于最大限度地把广大职工群众组织到工会中来，不利于部门整体工作的正常开展。因此，按照党组织关系界定工会管理体制，党工共建，更有利于工会工作的开展。同时，落实各级工会主席同级副职待遇，为兼职工会干部“减负”、“减压”。

（二）以科学发展观统领工会工作。协助党组织用科学发展观武装工会会员，教育职工群众，做好思想政治工作，是工会工作的重要任务。工会要用科学发展观的要求来衡量工会工作成效，使工会工作突出体现第一要务，突出体现以人为本的发展核心，强化发展的理念，树立为民的理念，突出服务的理念，培育法制的理念。工会要围绕“推动四个全面、建设美好江苏”的目标，发挥机关事业单位的组织优势、阵地优势和工会会员层次高的优势，广泛动员广大职工参与改革发展，开展多种形式的建功立业、争先创优活动，把干部职工的积极性、主动性和创造性引导到立足本职、干好工作，推动发展上来，是工会的重要工作。因此，坚持科学发展理念是工会永远充满活力的不竭源泉。

（三）变“活动型工会”为“功能型工会”。职能定位：从活动型、事务型、福利型向维护型、服务型、学习型、创新型工会组织转变。一是要着重做好职工民主管理工作。组织职工对单位内部事务实行民主管理、民主参与和民主监督是机关事业单位政治建设的一项重要内容，也是工会组织的重要职责。工会要与行政共同建立和落实职工大会或职工代表大会的工作制度，积极探索确保机关事业单位职工民主权利落实的途径。从职工代表的选举、职代会提案的采纳、提案的督办落实、职代会程序的规范等方面加强职工的知情权、参与权和监督权。坚持督办制度，加大职代会提案的落实力度。各级工会组织要像推行企业厂务公开、事业单位事务公开、学校的校务公开那样，协助党政推动机关内部事务对职工的公开工作，逐步做到关系到职工切身利益的事情的决策民主化公开化。在不断增强职工的主人翁意识的同时，鼓励职工对改进机关工作作风，提高工作效能，有关重要问题提出意见和建议，在促进民主政治建设和党风廉政建设方面，发挥工会组织的积极作用。二是要维护职工合法权益。代表和维护职工的合法权益是工会的基本职责。工会要监督涉及职工切身利益的政策是否落到实处，工会主席是职工意愿的合法代言人，在涉及职工具体利益的事情上，工会要替职工说话。表达职工愿望、为职工办事的。干部职工工资福利靠财政供养，实际上维权的内容也不少。比如，职工基本政治权益的知情权，对关系职工利益重大事项决策的参与权，对领导干部的评议权，对中层以上干部的选拔使用、干部考核评议测评权，职工维护健康的休假权，职工的受教育权，对机关事业单位劳务工的入会权和劳动保障权等等。随着机关事业单位改革的深入，将会给机关事业单位工会的维护职能带来新的内涵。三是根据机关事业单位特点开展特色活动。工会组织职工开展适合本单位特点的劳动竞赛，开展有利于提高职工技能的竞赛活动，开展献计献策、提合理化建议活动，使职工在效能建设，改进工作作风，提高工作效率方面发挥作用。四是努力构建服务职工工作体系。以“真诚服务，共建和谐”为服务理念，建立困难帮扶、心里健康在线、单身职工联谊、志愿者服务、健康服务、职工电子书屋等6个网络服务平台，将其打造为集信息发布、困难帮扶、健康服务、文化提升、在线咨询、情感交流、宣扬先进文化和凝聚爱心力量的网络服务平台。完善工会劳动法律监督组织，打造工会送温暖、法律援助、医疗互助、女职工关爱行动等工作品牌。成立“省直机关职工医疗特困互助中心”，充分发挥其服务困难职工的平台作用。探索建立一线职工疗休养制度。进一步深化“面、心、实”服务职工在基层活动，努力形成“全面覆盖、分级负责、上下联动”的服务职工工作体系。开展评先评优的表彰先进活动，对在各行各业成绩显著的先进集体和个人，对工会工作中成绩突出的工会工作先进集体和个人予以表彰。通过竞赛和表彰凝聚职工，鼓舞职工，让职工在工会的卓有成效的活动中感受工会温暖。

（四）提升职工素质，积极推进机关文化建设。习总书记强调，我们要始终高度重视提高劳动者素质，培养宏大的高素质劳动者大军。提高包括广大劳动者在内的全民族文明素质，是民族发展的长远大计。大力培育和践行社会主义核心价值观。贯彻中央《关于培育和践行社会主义核心价值观的意见》，积极引导广大干部职工树立“爱国、敬业、诚信、友善”的社会主义核心价值观。深入开展特色鲜明、形式多样的“中国梦•劳动美”主题教育活动，加强理想信念教育、“四德”教育，积极组织机关干部职工开展志愿者活动。开展“学习道德模范，争当文明职工”和“寻找最美职工”活动，着力推进各行各业特别是窗口行业的职业道德建设，促进形成爱岗敬业、诚实劳动、勇于创新、奉献社会的高尚职业道德。积极参与公益慈善活动，让职工在帮助别人的过程中提升自我。也使职工在比较中更加珍惜自己今天的工作和生活，温暖和照亮我们自己的灵魂。

（五）加强工会的自身建设。主要是按照全国总工会和省总工会关于加强基层工会工作规范的要求建设好基层工会组织，要以建设“职工之家”活动为龙头，推进工会的规范化建设。重点是建立职代会的工作制度和工会会员大会制度。努力争取把职工之家建设、职代会制度建设列入党的工作责任制和精神文明考核的内容中，使之成为党和行政工作不可缺少的一部分。普遍建立文体俱乐部、兴趣小组。同时，要大力加强工会干部队伍建设。针对工会干部大部分是兼职的，每年有针对性地举办培训班，或是采取以会代训的方式，进行教育，不断优化工会干部的知识结构，提高履行工会基本职责的能力，要在工会干部中倡导学习的风气，加强学习，主动调研、不断总结，创造性开展工作，努力培养一支有密切联系职工群众能力、依法维权能力和社会协调能力的工会干部队伍，不断提升工会工作的整体水平。

（作者：江苏省直机关工会）

 

    稿件来源：喵大大    

近年来，泰兴市委、市政府严格按照中央和省委加快脱贫攻坚工作的决策部署，通过完善帮扶机制，加大财政扶持，强化项目帮扶等举措，持续加大黄桥老区扶贫帮困力度，切实提高老区群众生产生活水平，有力有效地推动了黄桥老区“富民强镇、全面小康”目标的实现。近期，笔者利用赴泰兴“三解三促”、驻点调研的机会，就加快黄桥老区脱贫攻坚的有关问题进行了深入调研，从中得到一些启发。

一、现状与特点

泰兴市现有16个乡镇（街道）、331个行政村（居）、6860个村民小组、30.67万农户，总人口达120万。其中属于黄桥老区有12个乡镇、 233个行政村居、 22.27万农户、73.38万人，分别占全市乡镇（街道）数的75%、村数的70.2%、总户数的72.63%、总人口的61.2%。纵观黄桥老区的经济发展水平，总括起来大致呈以下几个特点：

（一）老区乡镇经济虽有发展，但差异较大。2014年泰兴市乡镇实现工商税收收入63.9亿元，其中老区乡镇完成14.18亿元，占全市的22%。其中，分界镇不足4000万元，新街镇只有1500万元。2014年全市工业国税开票销售1002亿元，其中老区乡镇工业国税开票销售232.97亿元，占全市的23.25%。

（二）老区村级集体收入虽有增长，但债务较重。截至2014年底，泰兴市村集体经营性总收入9232.84万元，村平27.89万元；老区乡镇2014年底村级集体经济总收入4868.99万元，村平20.99万元，比全市平均数少6.9万元。全市村集体经营性收入20万元以下的村有156个，其中，老区乡镇20万元以下的村有115个，占全市的74%。全市村组债务总额4.73亿元，其中，老区乡镇村组债务总额3.49亿元，占全市村组债务总额的73.8%，村平150万元。

（三）老区农村居民可支配收入虽有增加，但贫困依较严重。泰兴市2014年农村居民可支配收入15718元，老区乡镇农村居民可支配收入14707元，低于全市平均水平1011元，其中居民可支配收入最低的广陵镇只有12598元，低于全市均值的19.85%。按照省委省政府新一轮“脱贫攻坚、扶贫开发”农民年人均可支配收入低于4000元标准的低收入农户，全市有21198户、36584人，其中老区乡镇17619户、30427人，分别占全市的83%和83.2%。

二、措施与成效

近年来，泰兴市委、市政府将黄桥老区的脱贫攻坚、跨越发展摆上重要的战略位置，提出了再打一场助推老区加快崛起的新时期“黄桥决战”，进一步加大老区乡镇扶贫帮困力度，推动老区发展实现跨越赶超。采取的主要措施有：

（一）建立挂钩帮扶机制，形成帮扶工作合力。为加快黄桥老区“富民强镇、全面小康”步伐，泰兴市制定了《关于加快黄桥老区“推进富民强镇、建设全面小康”的意见》和《黄桥老区东部乡镇“脱贫攻坚奔小康”挂钩帮扶工作办法》，建立了黄桥老区镇村挂钩帮扶工作机制，实行“市领导挂钩帮扶到镇，部门和园区、街道（企业）挂钩帮扶到村，党员干部挂钩帮扶到户，全社会动员参与”的办法，做到“脱贫脱钩、不脱贫不脱钩”。全市组织81个市级部门、单位挂钩帮扶152个经济薄弱村，2014年投入资金5000多万元，为帮扶村建设农村公路120多公里、新建桥梁40座，疏浚河道40条、建设泵站64座、硬渠70多公里。开展党员干部“一对一”结对帮扶，投入资金300多万元，帮助有劳动力的贫困户发展增收致富项目，资助孤儿和困难老党员。截至2014年底，全市新一轮建档立卡（农民年人均可支配收入低于4000元）脱贫人口32012人，累计脱贫率达87.5%。

（二）加大政策扶持力度，推进薄弱村经济发展。一是建立财政支持机制。从2012年起，市财政每年安排2000万元专项资金扶持村级增收项目。至2014年底，享受市财政补贴的13个乡镇实施村级增收项目168个，112村增收项目已建成，村级集体经营性收入净增1200多万元。其中，黄桥、古溪、新街、珊瑚等乡镇实行“整镇推进”模式实施村级增收，增收成效明显。二是建立税收奖补机制。村级组织招商引资到市、乡镇（街道）工业园区、工业和三产聚集区的项目，企业新增税收的乡镇（街道）留成部分，按不低于50%的比例由乡镇（街道）奖补到村，2014年村级税收返还收入139万元。同时，积极鼓励、引导农户利用闲置资源开展全民创业，发展个体私营企业，培植税源经济，从而获得更多的税收分成，增加集体收入。三是建立规费减免机制。凡村级建设标准厂房，涉及市级及以下所有规费一律减免。土地出让收益部分，作为村基础设施等项目的建设资金，全额用于村级集体经济组织发展；鼓励村级集体经济组织开展土地复垦开发，优先列入占补平衡项目库，市级实行定额补助，除实施成本外，全额留给村级使用；鼓励村级集体经济组织对集体建设用地进行整理，优先列入增减挂钩项目库，乡镇（街道）留用的30%指标部分，置换至乡镇（街道）工业集聚区或集镇所在地，用于工业项目建设或集镇商业开发，土地收益部分对村级实行定额补助，每亩补助2万元。截至2014年底，全市村集体经营性收入达20万元以上的村175个，其中，在30万元以上的村79个。

（三）加强重点基础设施建设，改善老区发展环境。近年来，泰兴市注重整合项目资源，重点向老区乡镇倾斜，加强老区乡镇基础设施建设。一是加快交通网络建设，新334省道城区至黄桥段建成，规划实施北、中、南等一批老区干线公路以及部分乡镇与市级干道的连接工程，进一步缩短与主城区的时空距离，推进农村公路提档升级和“断头路”建设，更加方便老区人民出行。二是完善老区乡镇、园区配套设施建设，加快推进老区集镇及黄桥园区的道路、桥梁、绿化、水、电、气及污水处理工程建设，提升集镇辐射和服务功能。加强生态环境建设，力争老区乡镇全部建成国家级生态镇。三是推进农水工程建设，加快泰兴东部地区的重点河道整治，改善老区水环境；优先实施城黄灌区节水改造、小型农田水利、中小河流综合整治等工程，改善老区农田水利条件；全面更新改造老区镇村供水管网，提升安全饮水水平。

（四）强化技能培训，促进农民就业创业。泰兴市把促进农民增收作为“三农”工作的中心任务，大力发展高效规模农业，积极释放农业内部增收潜力。大力培育创业精神，充分发挥就业创业主渠道作用，2013年以来，全市开展农业专项技术培训6.95万人次，农业职业技能培训8729人，农民创业培训3110人，农机职业技能培训419人，乡镇企业经营管理培训1692人，为农民有序转移、有效增收奠定了基础。同时，积极拓展农民就近就地就业渠道，引导劳动密集型企业合理布局，加强对劳动密集型企业的政策支持和引导。泰兴远大家俱在全市各乡镇设立编藤加工点61家，吸纳农村剩余人员2500人，2008年以来共发放加工人员工资3.86亿元。同时，远大家俱利用村级增收项目所建标房在宣堡镇设立分厂，2014年国税开票销售达6000万元，今年拟在古溪、新街、珊瑚3个乡镇新设分厂，厂房已在建设之中。

三、问题与瓶颈

近年来，泰兴在推进老区经济发展、人民群众致富奔小康上思路清、方向明、力度大、举措实，实际效果也比较明显，但也存在一些发展的问题与瓶颈，突出表现在：           

一是村级增收项目土地指标难落实。市委、市政府虽然出台了相关政策，鼓励村级集体经济组织积极盘活闲置土地发展物业经济，但农村可利用的国有土地有限，通过土地复垦开发和集体建设用地整理，取得增减挂钩的土地指标不能满足农村集体建设需要，土地资源配置问题严重制约增收项目的发展。

二是老区乡镇基础设施建设相对滞后。经过多年的努力，全市乡镇基础设施建设有较大改善，但老区乡镇的基础设施和社会事业发展还相对滞后。据统计，全市仅老区乡镇急需建设的农村道路有1000多公里，需改造的农村险危桥1065座，需疏浚整治的中小河流和村庄河道600条，需改造的农村泵站900多座。 

三是老区优势产业尚未形成。由于老区乡镇地处通南高沙土地区，土地贫瘠，产出率低下，尚未形成“一村一品、一镇一业”优势产业发展思路，缺乏做大做强的特色产业，推进农副产品精深加工，农业产业化发展水平较低。虽然工业经济有了明显进步，但仍处于工业化初始阶段，工业富民的拉动效应尚未显现。

四是老区乡镇村组债务较重。老区行政村居村组债务平均150多万元，高出全市均值5.63%、泰州均值12.7%、苏中地区均值8.7%，沉重的债务包袱在一定程度上阻碍了黄桥老区村级集体经济的跨越发展和农民致富奔小康的进程。

四、对策与建议

加快黄桥老区发展，事关泰兴“全面领先苏中、加快融入苏南”，全面建成更高水平小康社会目标的实现。下一步，泰兴市委、市政府将按照省委关于扶贫开发工作的决策部署，开拓创新，扎实推进老区富民强村行动计划，全面提升黄桥老区发展水平，让老区人民共享改革发展成果。

（一）构建三大体系，增强老区发展承载能力。一是加大产业体系建设。以黄桥工业园区和新竹农产品加工园为载体，不断优化园区产业空间布局，加快基础设施建设，加快提升承载能力，打造引领老区发展的动力引擎。二是加大城镇体系建设。把黄桥小城市纳入全市城建总体规划，同步规划、设计和建设。在建成18平方公里、12万人口小城市的基础上，有序推进5平方公里黄桥新城建设，全面增强黄桥区域中心的产业集聚、城市辐射和公共服务功能。三是加大交通体系建设。在建成新334省道城区至黄桥段的基础上，高质量推进334省道黄桥至如皋段建设，同步实施珊瑚、古溪等老区腹地乡镇与新334省道的连接线，缩短与主城区的时空距离。同时，畅通老区交通的“毛细血管”，扎实推进老区通村公路提档升级，加快建设农村公路桥梁、乡村连接道路等，全面提升老区交通畅通水平。

（二）积极实施富民强村行动计划，增强老区增收致富能力。按照省《黄桥茅山革命老区富民强村行动计划实施方案》精神，结合泰兴实际，制定全市老区乡镇行动计划实施方案。全市2014年村集体经营性收入低于15万元的重点经济薄弱村174个，总体目标是到2017年，重点经济薄弱村村均集体经营性收入达30万元以上，低收入农户人均收入水平全部达到或超过新一轮省定扶贫标准。实施过程中坚持提升能力的原则，侧重项目带动、产业支撑；坚持整镇推进的原则，以乡镇为单位，统一实施村级集体增收项目；坚持统筹使用的原则，将省和泰州两级财政扶持资金和企业、社会组织捐赠资金统筹使用，专项用于村级增收项目和低收入农户帮扶项目，确保扶持对象直接收益。村集体增收项目采取统一规划，分年实施的办法，2015年计划实施90个村，2016年计划实施58个村，2017年计划实施26个村，鼓励有条件的乡镇一年实施到位。实施项目主要为乡镇在工业集聚区或市级园区统一建设购买产权属于村级集体的标准厂房及其他物业经济项目，市财政实行分类补助。建档立卡低收入农户采取项目和就业用工补助。对发展种养等增收项目的扶贫户根据项目规模给予一次性帮扶资金补助，补助金额最多不超过20000元；对参加合作组织、企业就业和公益岗位就业的扶贫人口每人每年给予工资补助2000元；对困难老军烈属和老党员帮扶标准每年每人3000元。通过精准扶贫，切实增强老区经济薄弱村发展和低收入农户增收能力。

（三）强化政策扶持，优化乡镇经济发展环境。乡镇经济是强镇经济、富民经济，今后泰兴市委、市政府将乡镇经济发展摆上重要位置，调整发展思路，明确发展目标和重点，优化发展环境，明确用人导向，建立科学的政绩考核机制和激励机制，真正形成合力推进，携手共创乡镇经济发展的良好局面。一是放宽乡镇用地政策。通过盘活存量土地有效保证经济发展的需要，尽快出台有关盘活存量建设用地的优惠政策和考核办法；调整土地指标分配政策，通过增减挂钩置换出的指标全部用于本乡镇。二是落实税收优惠政策。取消相关地方规费，合理确定服务业“营改增”后税收返还比例，调动其发展的积极性。对新建企业免收工商登记费、变更登记费、年度检验费等收费项目。三是创新融资担保服务。积极探索乡镇融资平台建设，解决融资和承兑汇票贴现问题。加强银企合作，鼓励金融部门放贷，增加对乡镇工商企业的信贷投入。四是改革财税分成机制。建立一套合理的财政增长机制，支持乡镇做大财政总量。科学确定乡镇实际财税收入基数，适当调增乡镇超收分成比例。

（四）完善帮扶机制，凝聚黄桥老区发展合力。着力完善“市领导挂钩帮扶到镇，部门和园区、街道（企业）挂钩帮扶到村，党员干部挂钩帮扶到户，全社会动员参与”的帮扶机制。一是建立市领导挂钩帮扶到镇。每个乡镇安排一名市领导挂钩联系，负责 “脱贫攻坚奔小康”工作的指导、协调、督查，帮助乡镇和负责挂扶的部门、单位、园区、街道理清思路、明确任务、解决难题，整体推进帮扶工作目标如期实现。二是建立部门和园区、街道（企业）挂钩帮扶到村。对经济薄弱村的帮扶主要解决村级“造血”功能，帮助落实村级增收项目，发展主导产业。同时，倡导市级部门在农村道路交通、农桥、供水、生活污水及垃圾处理等项目建设，优先安排老区乡镇。三是建立党员干部挂钩帮扶到户。深入开展“一对一”结对帮扶活动，对于老区乡镇建档立卡低收入农户实施增收致富项目及资金救助，确保低收入年可支配收入在省定贫困标准以上。四是全社会动员参与。鼓励引导各类企业、社会组织、社会能人以多种形式帮扶经济薄弱村和低收入农户。大力倡导扶贫光荣、济困慈善的社会风尚，弘扬传统美德，积极营造全社会关心扶贫、支持扶贫的良好氛围，着力构建政府、市场和社会协同的大扶贫格局。

（五）多措并举，促进农村经济“双增收”。根据经济薄弱村的实际情况，找准切入点，选准突破点，按照宜农则农、宜工则工、宜商则商的原则，大力培育资源开发型、资产经营型、为农服务型、异地发展型、休闲观光型等村级集体经济发展新模式，努力增加村级集体经营性收入。根据省政府办公厅关于在黄桥茅山革命老区组织实施富民强村行动计划的意见精神，采取统一规划、分年实施的办法，按照“规划申报、市级审核、组织实施、竣工验收、资金拨付”的程序，积极制定规划，组织实施，确保建成一个，成熟一个，收益一个。力争到2017年老区乡镇各行政村村集体经营性收入超过30万元。同时积极推进居民收入倍增计划，组织实施十大富民工程，加快形成以家庭经营性收入为基础、工资性收入为重点、财产性收入和转移性收入稳步提高的农民收入增长机制。创新帮扶思路，坚持因户施策，精准帮扶，最大限度地提高帮扶成效。有针对性地开展实用技能培训，帮助有劳动力的贫困户实现稳定就业，提高工资性收入。对不具备转移就业条件的低收入农户帮助发展畜禽养殖等高效农业项目，引导和支持加入能带动农户增收的种养业合作组织，齐心协力促进增收致富。  

（作者：潘长胜，江苏省农委；袁玉明，江苏省泰兴市委农工办）

 

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把为党的事业增添正能量作为老干部工作的价值取向，这是中央对做好老干部工作提出的新要求，也是新形势下推动老干部工作转型发展、科学发展的重大命题。近年来，我省按照中央部署和要求，牢固树立老干部工作为党的事业增添正能量的价值取向，在鼓励和支持老同志发挥自己的优势和专长、为党的事业贡献智慧和力量方面出实招、办实事，取得新的成效。

一、江苏的主要实践与探索

（一）搭建有效平台，汇聚正能量。各级组织部门、老干部工作部门积极搭建有效平台，着力加强对离退休干部的思想引导，筑牢老同志与党同心同德、永远跟党走的思想基础，鼓励支持他们积极投身“两个率先”新实践。一是优化学习平台。省委对加强离退休干部思想政治建设高度重视，省委、省政府主要领导和分管领导先后多次分别召开座谈会通报情况、作学习辅导报告。省委组织部、省委老干部局举办厅局级老干部读书班、离退休干部党支部书记轮训班和市县老干部局（处）长、省直单位老干部处长培训班，培训1000多人次。集中开展习近平总书记系列重要讲话精神学习培训，围绕协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党开设专题讲座。在省委老干部局门户网站、《银潮》杂志等平台开辟专栏，及时刊载学习活动情况和离退休干部学习体会。各地各部门充分利用老年大学、老干部党校、“夕阳红”大讲堂以及网络学习平台等，开展丰富多彩的学习教育活动，进一步筑牢了老同志发挥正能量的思想基础。二是拓宽活动平台。加强统筹谋划，精心设计各具特色的主题实践活动。深化拓展“同心共筑中国梦”活动，全省共有16300余名离退休干部参与共筑中国梦宣讲，采集编写宣讲材料33000余篇。在庆祝建国65周年和纪念抗战胜利70周年之际，举办全省老干部书画摄影展和歌咏比赛，广大老同志用深情的笔墨、独特的视角、艺术的形式，热情抒发爱党、爱国、爱人民、爱生活的美好情怀，充分体现了老干部积极乐观、健康向上的精神风貌。通过开展主题演讲、举办学习论坛和文艺汇演等主题活动，引导广大老同志宣讲中国梦、助力谱写中国梦江苏篇章。三是用好宣传平台。开展“我看十八大以来新变化”系列活动，运用党报党刊广泛宣传党的十八大以来各项事业发展取得的新成绩。并展现出老干部对广阔前景的感受和体会，激励老同志为推进“两个率先”献计出力。结合“省级机关看市县”活动，组织老同志参观考察城乡建设新貌、重大工程项目、革命传统教育基地等，切身感受江苏经济社会发展取得的辉煌成就。开展老干部乡村行活动，组织老同志走进基层、走进群众，激励老同志在联系群众、服务群众中发挥积极作用。按照省委领导的重要指示精神，今年，省委老干部局先后组织省级老同志和厅局级离退休干部参观考察“一带一路”和沿海开发建设项目。通过参观调研，老同志对我省积极推动经济发展迈上新台阶情况有了更加全面的认识，也进一步迸发了为江苏建设发展继续奉献的热情。针对互联网等新兴媒体快速发展的趋势，我省创建了“离退休干部之家”网上服务平台，邀请1.2万余名离退休干部加入智库，参与网络舆论引导，共同唱响网上思想文化主旋律，传递社会正能量。

（二）发挥独特优势，传递正能量。广大离退休干部拿出“创业创新创优，争先领先率先”的精神和劲头，运用多年积累的经验智慧，为“迈上新台阶、建设新江苏”发挥积极作用，绽放人生光彩。一是在加强思想引领方面发挥政治优势。我省开展第一批和第二批党的群众路线教育实践活动中，有3000多名老同志为搞好教育实践活动献计献策。邀请老同志上主题党课2300多场次，10多万名党员受到教育。选聘6700名离退休干部担任作风建设监督员，发挥指导把关、督查督办作用。各地各单位还通过报告会、宣讲团等方式，请老同志以亲身经历和切身感受讲理想、讲传统。二是在推动经济社会发展方面发挥智慧优势。离退休干部中有许多老同志改革创新意识强、熟悉经济工作，人才智力丰厚。数以万计的老同志积极参与政策咨询、技术服务、专业指导，在转变发展方式、调整经济结构、推进创新驱动中帮智出力。近年来，全省老科技工作者先后参与科技创新项目2300多项，获得专利1700多项。各级老区开发促进会的老同志倾力帮助老区发展经济、培养人才、脱贫致富。今年6月，省委老干部局会同有关部门，在自觉自愿、量力而行的基础上，从省内医疗卫生系统精心挑选了11名具有丰富经验和技术特长的老专家，赴新疆克孜勒苏柯尔克孜自治州开展了为期10天的义诊活动，共为各族群众、学校教师、住村干部、公安民警、边防官兵、爱心妈妈和离退休干部义诊735人次，做手术6台，为当地干部群众、部队官兵消除了病痛。同时还举办医疗讲座11场，带教示教当地医生254人，与当地24名医生签订了师徒结对协议书，为提高南疆医疗水平作出了贡献。“银发”人才援疆行动在当地引起强烈反响，赢得了各族干部群众的一致好评，为维护祖国统一、增进民族团结起到了积极作用。三是在创新社会治理方面发挥经验优势。离退休干部联系群众紧密、社会影响广泛，善于做群众工作。各地各单位积极组织引导老同志担任法制宣传员、纠纷调解员等，协助党委政府做好宣传引导群众、破解民生难题、救助弱势群体、创新社会管理工作，全省93.7%的社区（村）达未成年人“零犯罪”目标。全省离退休法律工作者协会，先后提供法律咨询31万多人次，调解处理非诉讼案件13910件，为化解矛盾、维护稳定作出了贡献。四是在关心培养年轻一代方面发挥威望优势。离退休干部在教育青少年、培养下一代方面具有不可替代的优势。近年来，各地2600多个老同志革命传统报告团举办各类报告会1.4万余场次，80多万以离退休老同志为主体的“五老”队伍参加关心教育下一代工作，他们用心用情教育关爱青少年，为培养年轻一代奉献余热。精心组织开展离退休干部牵手大学生村官活动，上万名老同志踊跃参与，通过思想上“引”、经验上“传”、工作上“帮”、形象上“带”，引导大学生村官热爱基层、扎根基层、干事创业、健康成长。

（三）推进机制创新，释放正能量。一是健全服务机制。用心用情搞好服务，是组织引导老同志发挥正能量的重要基础和前提。各地各单位不断完善离退休干部关爱服务措施，加大对有特殊困难离退休干部的帮扶力度，通过健全党内关怀机制、政府购买服务、充分利用社会养老服务项目等方式，帮助老同志解决实际困难。省委老干部局积极整合社会、社区资源为离退休干部提供服务，在抓好100个省级示范社区建设的基础上，去年又重点培育服务老干部精品社区42个。切实加强老干部活动中心、老年大学等场所的建设，充分发挥阵地作用，使之成为老同志老有所学、老有所为的重要平台。目前全省共建有老干部活动中心（室）2442个，老年大学、老干部党校1156个，累计毕业学员60万人次。二是完善管理机制。坚持把培育、选树离退休干部先进典型，作为组织引导老同志发挥正能量的重要抓手，通过开展向赵亚夫等先进典型学习活动，引导和激励广大老同志坚定理想信念，保持优良传统，永葆革命本色。2014年，我省组织开展了全国离退休干部“双先”推荐评选工作，5个先进集体和19名先进个人受到中组部表彰。今年初，省委组织部和省委老干部局对100个先进集体和200名先进个人进行了表彰。三是构建联动机制。与组织部门密切合作，深入推进离退休干部党组织建设和人才资源开发，系统梳理、深入挖掘我省在革命、建设和改革开放不同时期的党性党风党纪现场教育资源，精心打造具有江苏特色的老干部增添正能量活动教学基地25个，选聘了50名老同志、老专家组成正能量活动兼职导师队伍。与宣传部门联合，召开“离退休干部为谱写中国梦江苏篇章增添正能量”新闻发布会，省委组织部、省委老干部局、关工委、老科协和老区开发促进会分别介绍情况，海内外45家新闻媒体从不同角度进行了宣传报道，营造尊重老同志、爱护老同志、学习老同志的良好社会氛围。加强与有关部门联系协调，今年成立了江苏省老干部党校，为加强老同志教育培训工作创造了条件，拓宽了空间。

二、主要启示

通过近年来的实践与探索，我们感到老干部工作要为党的事业增添正能量，必须注意把握好以下几点：

必须坚持贴近形势，服务大局。当前国际形势复杂多变，国内改革发展稳定任务艰巨繁重，迫切需要正能量凝聚人心、汇聚力量。老干部工作为党的事业增添正能量，必须紧扣“四个全面”战略布局，自觉围绕党委、政府工作大局进行思考和谋划，更加准确地把握老干部工作的科学定位，使老干部工作在服务大局中发挥更大作用，体现自身价值。

必须坚持因地制宜，注重创新。设计务实管用的平台载体，是做好增添正能量工作的关键。必须坚持从本地本部门工作实际出发，立足离退休干部的独特优势，紧贴他们的特点和需求，选准活动主题，设计活动平台，创新活动载体，深化拓展“展示阳光心态、体验美好生活、畅谈发展变化”活动的内容和形式，组织和引导广大老同志为党的事业增添正能量。

必须坚持正向激励，科学引导。要把评选、表彰和宣传离退休干部先进典型，作为组织引导老同志增添正能量的重要抓手，通过开展向先进典型学习活动，发挥好典型的示范带动作用，激励广大老同志学有榜样、比有标杆，营造人人争当先进、典型层出不穷的生动局面，着力形成“老干部增添正能量、全社会关爱老干部”的良好氛围。

同时也应该清醒看到，增添正能量工作也遇到了一些新情况、新问题，需要我们采取措施，不断深化增添正能量工作。具体表现在：一是从社会层面讲，全社会重视发挥老干部作用的氛围还不浓厚，一些地方和个别同志甚至把老干部看成是“包袱”，而没有真正认识到离退休干部群体是一个十分重要的人力资源宝库。二是从组织层面讲，一些基层离退休干部党支部的建设相对薄弱，在组织、凝聚、引导老同志发挥作用方面做得不够，有效方法不多，载体创新不够，不能把老同志爱党忧党兴党护党的愿望有效落实到实际行动中。三是从政策层面讲，尽管各地出台了一些支持离退休干部发挥作用的政策措施，但还不够具体细化，在政策扶持、激励机制等方面还有待进一步深化和规范。四是从老干部自身层面讲，少数老同志受各种因素影响，存在一些消极情绪，有的老同志退下来后自身要求有所放松，对为党的事业增添正能量的思想意识逐步弱化，甚至把自己混同于一般老年群众，没有起到应有的示范带头作用。

三、深化老干部工作的路径选择

1．促进理念转变。把老干部的独特优势利用好、发挥好，既是重视党的执政资源、爱护国家宝贵财富的现实要求，也是打造健康老龄化社会的一项重要内容。深化老干部工作转型发展的思想认识，牢固树立老干部工作为党的事业增添正能量的价值理念，自觉把为党的事业增添正能量作为全面做好老干部工作的重要职责，要牢固树立四种理念：一是纳入党建工作大局的理念。老干部党建是党建工作的重要组成部分，要进一步明确职责，发挥好离退休干部党支部和党员的作用。二是纳入人才工作大局的理念。充分认识老干部的人才价值，鼓励老干部发挥自身特长，满足实现人生价值追求。三是纳入精神文明建设大局的理念。充分发挥老干部在社会主义精神文明建设中的作用，推动社会主义核心价值体系形成。四是纳入老龄工作大局的理念。坚持科学养老、文化养老、价值养老，引导家庭和社会公众的观念转型，为全社会老龄事业发展提供经验借鉴。

2．拓展工作思路。逐步实现“三个转移”：即在发挥作用、增添正能量的主体上，由原来主要依靠离休干部向主要依靠退休干部转移；在发挥作用、增添正能量的领域上，由主要弘扬党的优良传统和作风、关心教育下一代，拓展到“四个全面”覆盖的领域；在发挥作用、增添正能量的组织上，由部门单位直接组织向依靠离退休干部党组织和老年社团的力量转移。

3．科学把握原则。一要坚持实事求是、自愿量力的原则。根据老干部的身体状况、自身意愿等来引导他们发挥作用，参与而不主导、建议而不命令、服务而不插手，不可强迫要求、定指标，做到组织安排、工作需要和个人自愿相结合。二要坚持面向社会、面向群众、面向基层的原则，引导老同志力所能及地为改革发展稳定贡献力量，同时要坚持以合理合法为底线，坚持健康、积极的正方向，警惕消极、低俗的反方向，防止负能量。三要坚持既倡导无私奉献又允许接规定取得报酬的原则，不计名利的无私奉献，体现了共产党人的精神风范，值得鼓励和赞赏，老同志通过自己的劳动合法取得报酬也应当肯定和保护。

4．创设载体平台。立足经济社会发展形势和老同志实际，把离退休干部的所能所愿与社会所需所盼相结合创新载体平台，就近就便搭建平台，为老同志增添正能量提供条件。一是创新活动载体。开展有针对性、实效性的主题实践活动，开展正能量教育，不断提升现场教学基地建设水平，激发他们献余热、作贡献、立新功的热情，使增添正能量工作体现时代性、把握规律性、富于创造性。二是搭建有效平台。通过召开座谈会、发放调查问卷、上门征求意见、考察调研等途径，拓宽老干部建言献策渠道，搭建好建言献策平台；通过深化“四就近”服务，增加服务内涵，引导老干部在社区、家庭发挥言传身教、化解矛盾、释疑解惑的作用，搭建好基层纽带平台；通过拓展和提升各级老干部活动中心和文体活动场所，搭建好老干部传播先进文化平台。三是加强老年社团组织建设。依托关工委、老龄委、老年体协等涉老组织，引导老干部参与其中并发挥主力军作用，引导他们在社会管理及其创新实践中发挥作用。

5．健全组织体系。充分发挥老干部工作领导小组统揽全局、协调各方的作用，努力形成组织部门指导、老干部工作部门统筹、各有关部门支持、离退休干部党支部和老年社团广泛参与的工作格局。健全离退休干部党建工作机制，积极推行依托老干部工作部门设立离退休干部党委（党工委），进一步充实离退休干部党务工作力量，建立完善党建工作责任制，充分发挥好离退休干部党支部的战斗堡垒作用，为离退休干部发挥正能量提供组织保证。积极适应老干部工作转型发展的需要，进一步改进和完善老干部工作部门内设机构，使增添正能量工作有机构抓、有队伍抓。

6．构建制度框架。研究完善离退休干部发挥作用、增添正能量的相关政策、制度，加强长远规划和综合评价，推进为党的事业增添正能量常态化、长效化。制定出台优惠政策，形成政府主导、社会吸纳、自主发展的老干部发挥正能量格局。建立多渠道地吸纳老干部参与到社会服务机制，为老干部积极参加活动提供需求信息和必要帮助。全面规划离退休干部人才队伍建设，成立老干部人才资源开发机构，把发挥老干部作用作为人才资源的第二次开发来抓，建立健全银色人才信息库，使老干部人才资源开发工作步入科学化轨道。健全表彰激励机制，定期组织评选表彰老干部发挥作用的先进集体和先进个人，深入挖掘先进典型和突出事迹，多渠道、多角度地进行宣传激励，突出精神鼓励。要通过财政补助、单位筹集、社会募捐等渠道，设立老有所为基金，为老干部发挥作用提供必需的场地、设施、交通工具等支持，大力扶持、奖励在课题研究等方面作出突出贡献的老干部专业技术人员，切实解决老干部发挥作用开展评选、表彰、宣传工作所需经费问题。

（作者：江苏省委老干部局综合处党支部）

 

    稿件来源：喵大大    

一、农民专业合作社的发展概述

农民专业合作社是农民自愿参加的，以农户经营为基础，以某一产业或产品为纽带，以增加成员收入为目的，实行资金、技术、采购、生产、加工、销售等互助合作经济组织。

目前，我国农村有各类农民专业合作经济组织140多万个，其中较为规范的有14多万个，广泛分布于种植业、畜牧业、水产业、林业、运输业、加工业以及销售服务行业等各领域，成为实施农业产业化经营的一支新生的组织资源。

农民专业合作社的主要特征：1. 不改变成员的财产所有权关系；2. 退社自由；3. 专业性强；4. 民办、民营、民受益；5. 可以突破社区界限，在更大的范围内实行专业合作。主要类型：

1. 专业合社

专业合作组织作为农民专业合作经济组织的典型形式，可以认为是农民联合自助组织的目标模式。其基本特征是从事专业生产的农民自愿入社、退社自由、平等持股、自我服务、民主管理、合作经营的经济组织。这类合作组织一般是实体性的，内部制度比较健全、管理比较规范、与农民利益联系紧密，形成劳动者约定共营企业和社会利益共同体。农民入股需交纳一定股金，合作社除按股付息外，主要按购销产品数量向社员返还利润。专业合作社也是企业，有的在工商管理部门登记为企业法人。专业合作社在东部地区较多，中部地区次之，西部极少。山东省莱阳市就是以这种类型为主，有专业合作社420多个，基本社员17万户，占全市总农户的80%。

2. 股份合社

股份合作社是在合作制基础上实行股份制的一种新型合作经济组织。其本质特点是实行劳动联合与资本联合相结合、按劳分配与按股分红相结合。与一般专业合作社不同的是，资本在股份合作企业的生产经营活动和收益分配中，占有比较重要的地位。这类组织一般也是实体性和紧密型的，全国各地都有，尤其在东部较多。近年发展较快，农民在兴办龙头企业或龙头企业牵头兴办合作组织，进行农产品加工、销售、运输、储藏、资源开发和水利建设等方面多采取这种形式。山东、北京等省、市都有超过30%农民专业合作经济组织为这种形式。

3. 专业协会

专业协会是一种较为松散的合作形式，包括农业服务协会和专业协会等。农业服务协会为农户提供综合性系列化服务。专业协会主要从事专项农产品生产、销售、加工的农民，按照自愿互利的原则，以产品和技术为纽带，组建的社团性合作经济组织。着重为会员提供技术和运销服务，并在民政部门登记，注册为社团组织，其前途是向具有实体的合作社方向发展。凡是从事专业生产并达到一定规模的农民都可以加入协会，协会对会员进行无偿和低偿服务，入会农民根据协会的要求进行生产销售。

农民专业合作，是现阶段农村经济发展中出现的农民自发组织的一种经济组织形式，是改变原有农村分散、独立、独户的生产经营方式，转变农业增长方式，推动现代农业跨越发展的重要平台，也是带动农民增收，建设更高水平小康社会的重要载体。近年来，在江苏省委省政府的高度重视和省农委的强劲推动下，我省农民专业合作组织迅速发展壮大，截至2014年初，已达六万九千多个。这些组织从登记成立到运行发展，形成了大量的原始记录——档案，而且随着其发展，档案将越来越多，这些档案既是农民专业合作组织成长发展的真实记录，也是维护农民专业合作组织自身和成员合法权益的依据和凭证。建立健全农民专业合作组织档案管理制度，加强档案工作规范化建设是农民专业合作组织发展的必然要求。

由于目前的农民专业合作组织存在规模小、管理松散，农民专业合作组织的档案工作还没有引起足够的重视，且各地发展不平衡。农民专业合作组织急需农业主管部门以及档案主管部门加强档案业务指导和支持，加强档案业务培训，普及档案知识，制定相关规章制度，提高档案的规范化管理水平。

二、农民专业合作社建档的积极意义

1. 有助于指导江苏地区的农民合作社建立起规范的档案，便于长期保存和利用各类资料。江苏是全国农村经济发展最好的省份之一，农村新型合作经济组织在江苏发展的势头非常迅速。《江苏农民专业合作社档案规范化管理实现途径探究》就是要研究江苏农民专业合作社档案工作实际情况，提出行之有效的解决路径，促进农民专业合作社档案工作进一步规范化、科学化、标准化，提高江苏农民专业合作社档案工作的现代化水平和服务效率。

2. 建立农民专业合作社档案，有助于促进江苏省农民专业合作社的健康发展。农民专业合作社是新时期农村发展中，涌现出的一种新型农民合作组织形式，对于发展我国的农业生产和促进农村生产力起到了积极的作用。因此，在农村地区建立农民专业合作社档案，有助于促进农民专业合作社的健康发展，有助于各类珍贵文书、合同、科技资料的长期保管。

3. 促进农产品生产由分散型走向集中型，提高农产品的生产规模。农民专业合作社的建档是在合作社健康发展的基础上，才能够发挥档案的积极作用。农民专业合作社，客观上促进了农产品的生产由分散型走向集中型经营。这样，农产品的生产规模就会扩大，农民专业合作社可以带动一个村，甚至是几个村一起发展农业生产，克服农村生产规模小，产业区域分散，人员投入不足的一些实际问题。在合作社的运行中，档案会起到积极的参考和凭证作用。例如，响水县兴旺小杂粮农民专业合作社成立于2007年8月份，由响水县七套供销社参股，七套乡产旺村刘进波等八位农民创办。是响水县首批成立的农民专业合作社，主要生产谷类、豆类散装杂粮、小包装杂粮以及农家散养草鸡蛋。目前已在七套乡建有千亩无公害杂粮基地，带动1000多农户发展杂粮种植，全县杂粮面积正由原来的零星种植向规模化种植发展，经济效益也有了显著提高。其归档主要包括：（1）企业注册、企业品牌的文书凭证。（2）入社成员与合作社签订的合作合同。（3）各类商情和洽谈合同等。（4）培训计划和内容。

4. 规范农产品的生产方式，提高农产品质量。农民专业合作社的建档力度，在很大程度上依赖于农民专业合作社职能的拓展。农民专业合作社建档，可以对合作社农户的生产方式起到约束作用。督促社内的农户做好各种记录，包括种源、施肥、除草、收获等，都会趋于规范化，通过合作社的统一指导和监督，大大提升农产品的质量。

5. 有利于保护原产地的种源，创建知名品牌。我国一些地区的农产品原产地，由于长期以来的分散经营，没有对种源认真的保护。建立农民专业合作社档案，会强化这种原产地的保护意识。同时，农户在加入农民专业合作社后，集体意识会增强，一些注册商标会成为农民专业合作社档案材料。农民专业合作社档案中的一些文件和申报材料，对于农民专业合作社创建品牌，和保护原产地种源起到至关重要的作用。例如，江苏省响水县兴旺小杂粮农民专业合作社，在响水县城建成响水特色农产品购物展示中心，产品注册商标为“苏响”牌。在2007盐城名优农产品和2008首届江苏省合作社产品展销会上，“苏响”作为该合作社的注册品牌，已经成为合作社的共用品牌和不断增值的无形资产。

6. 规范农产品的粗加工和产品流通。农民专业合作社的组建，对于规范农产品的粗加工和产品流通，起到了积极的引导和监管作用。同时，农民专业合作社还是这些活动的组织者，建立农民专业合作社档案，就是对于这些活动中的单个农户和生产、流通过程进行完整的记录。一些地方甚至在专业合作社的基础上再建立联合社，这样不仅加强农产品的质量，而且还大大促进了产品流通。

7. 档案记录信息通过网络平台发布，可以扩大产品销路和增加农户收入。农民专业合作社在条件允许的情况下，会建立专门的信息网站，这些网站发布一些农产品的生产、加工、流通、销售信息，对于农户生产和销售起到了良好的指导作用。这些网络信息都会归档保管，农民专业合作社档案对于记录这些信息，起到了重要的作用。农民专业合作社档案的建立，最终对于产品扩大销路和品牌保护起到不可替代的作用，会大大增加农户的收入。

三、农民专业合作社档案的归档范围

农民专业合作社档案，是指农民专业合作社在社务活动、生产管理、经营管理等活动中形成的具有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。可以简单划分为：（1）合作社的基本情况和文书合同。农民合作社的经营范围、人员组成、生产区分布、农产品品种等内容；合作社接收的各种文件，会议记录、制定的规章制度、合作社同农民或其他单位签署的各种合同及协议文本等。（2）农业基础设施和规划材料。农业合作社生产区的公用设施和工程建设文件、施工项目文件、农业产业规划等资料。（3）会计和产权权益类。会计报表、账目、发票凭证，合作社的资产、债务、权益分配等相关资料、合同等相关资料。这些资料对于合作社的发展和权益保护至关重要，是必须确保的重点资料。（4）产业推广和宣传类材料。合作社内农产品的品种、注册品牌、农产品促销活动、各种产品宣传、广告、信息发布、专门网站建设等。（5）农产品生产、流转、销售类材料。农产品的生产规划、收益分配、农业科技等材料。主要农产品的育种、商标、注册品牌、种源、产量、质量检疫检验报告、产品收购、大型生产基地的生产加工记录档案、农产品的流通记录等。（6）声像及荣誉类档案。合作社的各类重大活动、领导来访视察、合作社成员外出重大活动等摄像、摄影的视频记录资料；反映合作社的发展、机构沿革、技术传承的各种实物资料；合作社获得的荣誉类证书、奖状、奖杯、锦旗、匾额等实物。

四、农民专业合作社档案建档的不利因素

1. 缺乏人员、设备、馆库等保障条件。由于农民专业合作社是群众性组织，农民专业合作社档案缺乏具有档案知识的专门人员来管理。由于农民专业合作社经费有限，档案装具、加工设备、保管柜架都需要一定的投入。农民专业合作社档案建设更是难上加难。农民专业合作社的管理人员流动性强且文化水平一般不高，而档案工作本身却具有积累性、延续性，都是农民专业合作社建档的不利因素。

2. 缺乏档案管理制度约束和规范指导。农民专业合作社针对档案的管理制度不多，具体的可操作性也有待验证。县级档案行政管理部门很少能够对农民专业合作社进行直接指导，农业科技部门也很难制定符合农民专业合作社档案管理的具体规章制度。县乡两级档案部门都没有足够的人手对农民专业合作社建档进行指导和监管。

3. 农村产业结构、生产加工和流通方式的差异。我国农村人口分布较为散落，加上近年来农村人口外出打工和异地置房，人口流动性大且不稳定，同时由于农村的交通不够发达，建档工作会面临实际困难。在广大的农村区域，农作物的耕作区域、耕作时间、品种、产量都存在很大的差异，同时农村的产业结构也存在着很大的差异。由于农民耕作区域分布散落，针对散户农产品的耕作记录也相当困难，同时一些农业科技园和生产基地土地可能较大或者分散，一些记录信息需要耗费较多的人力。一些农副产品的加工和销售都是农民散户自行组织，农产品加工和流通的零散性在农村中普遍存在，这些对于农民专业合作社的建档工作都是不利因素。

五、江苏地区农民专业合作社建档的推进举措

1. 健全档案管理制度和提高保障力度。农民专业合作社在政府农业部门和档案部门的指导下，可制定档案管理制度，确保农民专业合作社档案管理有章可循。专业合作社要指定人员负责档案管理工作，配备必要设施设备，条件好的房间作为档案库房，确保档案安全保管。在档案数量增长的情况下，要不断增加对档案管理的资金投入。管理人员也要优化馆藏档案结构，提高档案质量。农民专业合作社要争取农业部门和本村企业、经济组织的资金支持，积极争取改善档案保管条件。例如，山东、重庆地区都专门制定了合作社档案管理办法，积极指导合作社建档。

2. 利用各种人力资源推进农民专业合作社档案的信息化建设。第一，利用大学生村官、生产大户、农技推广员和农业产业基地的技术员来推进档案信息化。大学生村官具有较高的信息技术能力，生产大户具有种植经验且对于农产品的产品、销售、收购信息掌握全面，农业技术员具备技术优势，要鼓励他们参与农民专业合作社建档工作。第二，利用区域范围的农民专业合作社（联合社），发挥人力和技术优势，努力为基层规模较小的专业合作社建档。例如，湖北省农民专业合作社联合会由湖北常家洞茶叶专业合作社、老河口市春雨苗木果品专业合作社、宜昌市晓曦红柑橘专业合作社3家联合发起建立后，为基层合作社建立详细档案，包括合作社基本信息、产品种类、资质、联系方式等，并将这些建档信息通过专门网站发布。

3. 加强产学研结合，充分利用高校技术力量提升合作社的档案现代化管理。目前，各地都在推行产学研合作机制。高校作为技术密集单位，拥有众多的高水平的专家和各项仪器设备。加强产学研结合，就是要求一些高校能够发挥自己的技术和人才优势，在农业科技领域，发挥积极的指导作用，高校技术人员在对生产指导的同时，也可以加强对合作社档案的现代化管理水平的提升。例如，响水县兴旺小杂粮农民专业合作社在生产过程中，充分借助南京农大、扬州农大和江苏省食品研究所等技术优势，加强同科研院所的密切协作，引进优良品种，对产品进行深层次研究和开发，强化创新意识，促进产品升级换代，不断开发新产品，努力做到“生产一代，开发一代，研究一代”，为企业注入新的活力。

4. 利用物联网技术解决农业科技生产的信息采集困难问题。物联网技术的定义是：通过射频识别（RFID）、红外感应器、全球定位系统、、激光扫描器等信息传感设备，按约定的协议，将任何物品与互联网相连接，进行信息交换和通讯，以实现智能化识别、定位、追踪、监控和管理的一种网络技术。目前在农村各种作物的播种、温湿度测试、收获、加工、流转的记录过程中，只要安装相应的设备，就可以定时将相关数据传到手机、电脑上去，技术人员不需要时刻盯在现场，而且这些数据就可以定期汇总并远程传递，非常适合农业生产、养殖、加工、流转环节的数据采集和汇总。物联网技术可以克服农村耕作区域大、地块分散、加工区域分散的特点，并可以节省大量的人力、物力。利用物联网技术是现代农业技术监管的主要手段，当然也需要相应的资金、设备的投入。

5. 档案部门和农（经）技部门要加大对农民专业合作社建档的指导力度。目前，基层乡镇都设立了综合档案室和农（经）技站。农民专业合作社档案可以移交给村委会档案室或者乡镇档案室代管。地方的档案部门和农经、农技部门应当努力指导合作社建档。例如，近3年来南通市档案局，以农民专业合作社档案工作创建有人员管理、有管理制度、有分类方案、有较高质量、有完备目录、有安全保障“六有”标准为抓手，在建立和规范农民专业合作社档案工作方面进行了有益的尝试。同时，南通市农经部门也把农民专业合作社档案工作纳入促进合作社规范化建设的重要内容，市、县两级农经部门一把手总抓、分管副主任主抓，业务处（科）室具体组织推动责任体系，镇（乡）农经站也明确了分管领导和具体人员。要求在日常履行农民专业合作社的成立、登记、运行等辅导和咨询服务职能的过程中，把档案工作作为一项重要内容，积极引导农民专业合作社建立健全档案工作制度。建立市、县、镇3级体系指导、咨询、服务农民专业合作社的档案工作。在档案和农经部门的联合指导下，截至2012年底，南通市有4000多家农民专业合作社建档，已有110家农民专业合作社的档案工作达到了“六有”标准。

总之，大力推广农民专业合作社建档工作，就是要树立农民专业合作社档案是一种管理资源的理念，农民专业合作社要充分利用农产品生产协调工作，建好档用好档，切实保障农民的合法权益，保障农民的生活条件和对农副产品生产和质量的监管，为我国的农村发展和食品安全提供有力保障。

（作者：江苏省档案局）

 

    稿件来源：喵大大    

妇女权益是公民权益的基本内容，是群众合法权益的重要组成部分，其保障水平反映着以人为本原则的贯彻落实程度，更是衡量社会文明进步的根本标志。2015年9月，国家主席习近平在全球妇女峰会上发表《促进妇女全面发展共建共享美好世界》的讲话提出：“妇女权益是基本人权”，“我们要把保障妇女权益系统纳入法律法规，上升为国家意志，内化为社会行为规范。”这为我们理解妇女权益保障的价值意义、目标方向提供了指引。根据江苏省委提出的建设妇女事业发展先行区、妇女权益保障示范区以及妇联工作创新发展实践区的“三区”建设要求，我们坚持运用马克思主义妇女观、社会性别理论、妇女权益理论和社会管理与公共服务理论等，结合江苏妇女权益保障工作实践进行了理论分析，厘清了“妇女权益保障示范区”的内涵，提出了建设路径，设计了可测量的建设指标体系。

一、“妇女权益保障示范区”建设的理论分析

自北京＇95世妇会上男女平等被确立为基本国策以来，妇女权益保障成为备受政界、社会和学界关注的主题。研究成果主要集中在妇女维权的理论基础与影响因素、中国的法律政策及其效益、国际现状与经验以及维权实践问题等方面。基于上述研究成果提供的理论支持和思路启示，“妇女权益保障示范区”建设研究分析了妇女权益保障的必要性、责任与资源，并结合省情、妇情、江苏妇女权益保障工作实情进行了理论与实践相结合的综合创新。

1.妇女权益保障的必要性

妇女权益是指妇女依法享有的不容侵犯的权利。在国际上，保障妇女人权、促进男女平等已成为当今世界不可阻挡的潮流。在我国，妇女权益纳入国家法律体系。根据法律规定，我国妇女不仅在政治、经济、文化、社会、家庭、财产、人身等领域享有与男子同等的权利，而且其特殊权利的保护作为国家保障基本人权的一个重要组成部分，越来越受到政府和社会的关注。党和政府把男女平等确立为基本国策，遵循男女平等参与、共同发展、共同受益的原则，制定和实施法律政策，为妇女进步与发展提供了根本保证。但是，受经济体制变革、社会结构变动、利益格局调整、思想观念变化以及经济社会发展不平衡、群体发展差距凸显的影响，妇女权益问题依然较为突出，保护妇女权益势在必行。特别是农村、流动留守、外来务工、离婚、受家暴、待业、空巢老年女性等，在就业、土地、财产继承、参政、家庭暴力、性骚扰、生育保障等方面的权益尤其值得关注。

2.妇女权益保障的责任

从社会系统视角来分析，妇女权益保障是一个综合性的系统工程，需要党委政府、妇联组织和全社会的共同努力。党委政府、妇联组织和全社会是保障妇女权益的主体，分别承担着不同的责任。1）党委政府承担保障妇女权益的主体责任。妇女权益保障法从三个方面明确了政府保障妇女权益的责任：第一，明确政府是实施妇女权益保障法的责任主体。在妇女权益保障法的61个条文中，直接或间接规定政府职责的有40多个条文。第二，明确要求政府必须为妇女权益的实现提供必要的条件。第三，强调政府应当为权益受侵害的妇女提供必要的救济和保障。2）妇联组织履行代表和维护妇女权益的基本职能。《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》（中发[2015]4号）指出，“维护群众合法权益是群团组织的重要工作”，“支持群团组织切实履行代表维护职能，推动落实男女平等基本国策，健全妇女、未成年人、残疾人等合法权益保护机制”。全国妇联章程规定：“代表和维护妇女权益，促进男女平等”是妇联组织的基本职能。在国家立法和宏观决策过程中，妇联是妇女利益的代表者；在以政府为主体贯彻实施妇女权益保障法的过程中，妇联是积极的参与者和推动者；在妇女权益受到侵害时，妇联是坚定的维护者。3）全社会担负维护妇女权益的共同责任。妇女权益保障既是政府法律政策执行的成果，也反映出社会文明进步的水平。2005年修订的妇女权益保障法明确规定了保障妇女权益是全社会的共同责任。妇女权益维护也需要全社会共同努力，政府实施妇女权益保障法，妇联组织开展维护妇女权益的保障行动，也都离不开整个社会的积极配合和良性互动。因此，所有社会组织和个人都有保障妇女权益的社会责任。

3.妇女权益保障的资源

保障妇女权益的资源主要包括国际公约、法律、政策、制度、机制等。第一，妇女权益的平等保障是现代社会文明进步的应有之义，得到多种国际公约的明确规定和认可。《世界人权宣言》、《消除对妇女一切形式歧视公约》、《联合国千年宣言》等主要国际公约，对推动中国妇女权益保护事业发挥了重大推动作用。第二，法律是规定社会文明进步成果的重要载体，也是维护妇女权益的基本武器。当前我国已形成了以宪法为依据，以妇女权益保障法为基本准则，由劳动法、选举法、义务教育法、婚姻法、残疾人保障法、母婴保健法等多部法律法规组成的妇女权益保护法律体系。在执法层面，我国形成了国家发展纲要、地方发展规划和政府各部门实施方案相配套，全国性目标和地方性目标相补充，终期目标和阶段性目标相结合的妇女发展目标体系，该体系成为了妇女权益保障目标任务行政主流化的政策依据和制度保障。第三，公共政策是保障妇女权益的基本途径。我国把男女平等确立为基本国策，提出了在各个社会领域中贯彻男女平等基本原则的要求，但仍需构建促进妇女权益的公共政策体系。第四，制度是维护妇女权益的根本手段。纠正传统性别模式、维护妇女权益最根本的是要靠制度。第五，科学的维权机制是妇女保障权益的关键。其核心内容包括妇女权益的确认机制、实现机制和救济机制。

二、江苏“妇女权益保障示范区”建设的现实分析

在江苏“两个率先”进程中，江苏妇女权益保障工作取得了一系列成就，为建设“妇女权益保障示范区”提供了较好的工作基础。江苏基本现代化进程对妇女权益保障提出了新的机遇和要求，“妇女权益保障示范区”建设势在必行。

1.有利条件和工作基础

江苏经济社会又好又快发展为妇女权益保障创造了有利条件。各级党委、政府逐步将性别意识纳入决策主流，积极贯彻中国妇女儿童发展纲要，认真实施江苏省妇女发展规划，大力推进妇女事业与经济社会事业同步协调发展。江苏修订了《江苏省实施〈妇女权益保障法〉办法》，县以上制定涉及妇女儿童的地方性法规和政策达200多件，保障妇女权益的法律体系不断在完善。运用实事项目推动解决妇女权益保护中的重点难点问题，进一步强化政府管理妇女事务的主体责任，促使改革发展成果更多普惠妇女。监测评估结果显示，江苏妇女权益保障的大部分指标高于全国平均水平，有的指标达到世界发达国家和地区水平。江苏创设并实施了推动性别平等纳入决策主流的咨询评估机制、畅通妇女利益诉求表达渠道的妇女议事制度、促进家庭平安的婚姻家庭纠纷调解机制、保护受家暴妇女的防治家庭暴力工作机制和保障农村妇女平等受益的土地权益维护机制，得到党和国家领导人以及省委领导的重要批示，得到全国妇联的认可推介。江苏妇女维权工作及其经验是建设“妇女权益保障示范区”的工作基础。

2.江苏基本现代化的要求

江苏的基本现代化是坚持以人为本，促进共同富裕、社会全面进步和人的全面发展的历史进程，这对保障妇女权益、促进男女平等发展提出了新要求。首先，基本现代化内涵要求男女平等享有各项权益。江苏基本实现现代化的主要内涵是：综合实力显著提升、人民生活质量显著提升、发展协调性可持续性显著提升、社会文明和谐程度显著提升，这些内容都内在地包含了男女两性平等与和谐发展、在美好江苏建设中共建共享的要求。其次，现代化成果全民共享要求关注女性权益。坚持以人为本，让现代化建设成果惠及全体人民，促进人的全面发展，是江苏基本现代化的总体要求之一。坚持以人为本，是坚持以男性和女性在内的全体人民为本。让人民共享现代化建设成果，是包括男性和女性在内的全体人民的成果共享，妇女权益保护程度应该与现代化建设水平相适应。再次，现代化进程的民主化法治化要求依法维护妇女权益。民主法治是江苏基本现代化的主要内涵之一。妇女权益是社会公平正义的问题，维护妇女权益是现代化进程中民主法治建设的应有之义。最后，和谐社会建设要求关注弱势群体民生问题。社会和谐进步是江苏基本现代化中社会建设的主要内容。关注弱势群体妇女的民生问题，切实保护她们的合法权益，是江苏构建和谐社会的重点内容。

3.妇女维权的现实需要

江苏省第三期中国妇女社会地位调查结果显示，10年来江苏女性社会地位取得了显著提升，但受各种因素影响，妇女权益问题仍然突出。一是女性健康权益保障需加强。3年内妇女做过全面身体检查的城乡比例分别为67.8%和36.2%；做过妇科检查的城乡比例分别为67.9%和59.4%，且城乡和地区差异明显。32.1%的女性受各种心理健康问题困扰，大大高于男性。二是女性在业率降低，两性劳动收入差距较大。18-55岁女性的在业率为77.2%，低于男性15.0个百分点。在业女性2009年的个人劳动收入均值占在业男性的55.3%，男女个人劳动收入差距大于全国。女性参与培训进修比例也低于男性。三是农村女性土地权益问题突出。江苏农村女性没有土地的比例扩大，2010年30.4%的没有自己名下的土地，比男性高7.4个百分点。女性因婚姻变动失去土地的比例比男性高18.8个百分点。四是女性政治参与水平有待提高。仅有2.2%的女性担任过科级及以上领导或负责人，比男性低8.8个百分点。高层人才所在单位一把手为男性的占75.7%。女性民主参与水平也处于较低层次。五是维护妇女权益的社会环境有待进一步优化。社会生活中女性仍然遭遇各类性别歧视，家庭生育行为存在明显性别偏好，传统性别观念有所回潮。

三、江苏“妇女权益保障示范区”的探索性构建

1.内涵目标

“妇女权益保障”是我国人权法律保障的重要组成部分，其核心在于体现男女平等的宪法原则，确保妇女享有政治、文化教育、劳动与社会保障、财产、人身和婚姻家庭等方面的权益。“示范区”是树立典型提供学习的地区。“妇女权益保障示范区”是指江苏积极探索新的机制、方法和手段，在妇女权益维护工作上创造出可复制的先进经验，成为发挥典型示范引领作用的工作样板区，到2020年江苏妇女权益保障水平与江苏经济社会发展水平相适应，妇女基本权益指标在全国领先，达到中等发达国家水平，形成妇女权益保障工作的“江苏模式”。

2.推进路径

根据党的十八届四中全会关于全面推进依法治国的决定，以及《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》，我们对江苏“妇女权益保障示范区”的建设路径作出如下设计：一是健全源头维权的机制体系。针对妇女在政治、经济、文化、劳动和社会保障及家庭中平等权利的保护需求，及时制定完善相关的法规政策。加大对保障妇女权益相关法律法规的执法检查力度，特别是省人大要开展对保障妇女权益的执法检查。发挥人大女代表、政协女委员的代言作用，为妇女权益的源头维护打牢根基。二是大力推动社会化维权。妇女维权是全社会的共同行动，为此需要创新建立长效工作机制，构建社会化维权工作大格局。有关单位要定期开展针对妇女儿童权益的执法检查，法院系统要建立婚姻家庭纠纷人民调解委员会，要促进国策宣传的主流化，特别是县级以上党校（行政学院）要把男女平等基本国策教育课程纳入教学计划。三是充分发挥各级组织妇联在妇女维权中的作用。加大力度开展妇女普法宣传教育，推动将保护妇女合法权益法律法规的宣传纳入各级政府、各相关部门法治宣传教育的总体规划，妇女普法宣教工作经费得到根本保障；创新工作思路，探索完善妇女普法宣传服务新机制，提高全社会维护妇女权益的意识，提升妇女法律素质和依法维权能力；加强妇联信访维权建设，坚持实事求是和群众路线，做好信访工作。

3.指标设置

根据江苏妇女权益保障的工作状况和省妇女发展规划的实施情况，对比全国相关省市维权工作的先进经验，设置“妇女权益保障示范区”建设8个指标，即针对妇女突出问题法规政策立改废年均件数、年均开展政策法规性别平等咨询评估次数、年均提交与妇女儿童权益相关提案建议的数量、人大与政府各部门开展与妇女儿童权益保障有关的执法检查、婚姻家庭纠纷人民调解委员会组建率、男女平等基本国策教育课程纳入县级以上党校（行政学院）比例、信访维权中心配备专职信访工作人员的比例、每年开展的妇女权益普法专题宣传活动次数。

（作者：江苏省妇女研究所）

 

——贸易背后场外衍生品交易风险

：2015-10-20    稿件来源：喵大大    

前言：本文从衍生工具的性质与风险特点出发，结合衍生业务风险案例，试图揭开远期合约、转口贸易与锁（缩）链业务的面纱，通过剖析“贸易行家”游戏的方式，挖掘“业务专家”博弈的目的，揭示贸易背后业务的实质与性质，旨在推动国有企业权衡衍生业务的风险和收益，加强防范衍生产品交易风险，科学应对未来贸易融资投行化，推动企业健康稳定发展。

实践中，有的企业在进出口贸易背后进行着形形色色的类期货交易，从简单的“远期合约”，到两头在外的“转口贸易”，再到场外进行的“锁（缩）链业务”，一个个“贸易行家”不仅将其用于套期保值，更将其演变成一场场“以小博大”的投机，最终引发巨大的风险。2010年，某集团进出口部通过转口贸易操作有色金属业务，产生巨额亏损；2014年，某进出口公司代理委托方操作锁（缩）链业务，陷入一场从开始就注定必输的赌局。一次次事件，给我们敲响了警钟，对衍生工具的管理，尤其是场外衍生品业务的管理已到了刻不容缓的地步。随着贸易融资的投行化运作，贸易融资产品创新将得到新的发展，企业不仅要关注传递的市场信号，更要把控日后可能带来的风险。

一、“赌徒”操作衍生工具，终结的是企业的未来

无论是期货或期权等场内金融衍生品，还是大量的场外交易的衍生品，对企业运用套期保值进行风险管理提供了便利。如果运用得好，确实能成为企业规避市场风险、进行风险管理的工具；但并非基于套期保值目的（单边）运用这些衍生品时，保证金交易方式、买空或卖空的双向交易模式，给企业带来“以小博大”的投机机会往往蕴藏着巨大的风险。现实中，一次次投机失败带来的惨痛教训警示我们：不能以赌博的方式对待衍生品。一切不以套期保值为目的的衍生品投资，其实质均是投机；一旦对未来价格走势的判断失败，衍生品交易的损失没有现货的盈利对冲，加上衍生工具的杠杆作用，过度投机带给“赌徒”的必将是惨烈的失败。无论是巴林银行事件，还是中航油事件，由于“期货与期权专家”对未来标的资产的市场价格方向的预测与实际走势相反，加上不断大量补仓、“反败为胜”的赌徒心理，最终导致企业葬身于这些“专家”之手。2008年源自美国的金融危机，再次证明了衍生工具的巨大风险。那些专家过于自信，常常自认为对市场判断正确，但“事情往往朝着最糟糕的方向发展”，每一个巨亏案例中的投机者都有一种赌徒心理。事实证明，即使是金融市场上一座耀眼辉煌的金字塔，只要用赌博的方式操作衍生品交易，最终亦会将衍生工具演变为撬动企业根基和自身事业基础的杠杆。

应对建议：企业应充分认识投机衍生品的巨大风险，普及衍生品基本知识，加强风险警示教育；坚持制度先行，制定专门管理规定和风险防范措施；坚持谨慎原则，合理控制投资规模；安排专业人士运作，加强过程管控，防止非理性投资；建立健全止盈止损机制，有效防范风险。

二、简单的远期合约，成就 “买空卖空”对赌交易

现实中，远期合约是相对简单的一种衍生工具，它作为衍生品的始祖，被一些企业尤其是外贸企业使用。当然，如果不考虑违约风险，可以运用远期合约进行套期保值。比如：如果生产企业未来生产需要一批材料，可以签订远期采购合同，锁定未来生产成本；如果经销企业持有一批货物，可以签订远期销售合同，锁定未来销售价格。不可忽视的是，相对于期货合约，使用远期合约的投资者，不仅面临价格波动的风险，还会面临交易对手的违约风险。实际上，一般远期合约交易周期都比较长，由于时间跨度大，所蕴含的不确定性因素较多，但违约的风险一般最终都转嫁给资本规模相对较大的国有企业。因为一旦未来市场价格上涨（较多），面对一些卖方的主动或被动的不履约行为，作为买方的国有企业往往束手无策；而作为卖方，当未来市场价格下跌（较多）时，国有企业面对买方选择的不履约亦常常无能为力。现实中，有些企业与资本实力较小的贸易商签订合约，过高估计交易对手的信用程度与履约能力，在商品价格剧烈波动时，常常不得不承担巨额损失。

如果企业并非出于套期保值目的，而将远期合约用作投资，则具有与期货合约一样的杠杆风险，与投机无异。这与保证金制度有关，因为两者都只需支付一定比例的保证金，就可以订立价值大得多的合约。作为远期合约，不少企业只需支付10%的保证金，有的国有企业甚至不用支付保证金，即与供应商签订远期采购合约，进行“买空”操作；反之收取10%或不收取保证金，与客户签订远期销售合约，进行“卖空”操作。对于纯粹赌市场、博行情的企业而言，在经济下滑时，由于存在的杠杆效应，无疑放大了企业风险。例：1000万元的自有资金，支付10%的保证金，可以订立1亿元的远期采购合约，一旦市场价格下跌超过10%，因没有期货市场的逐日清算、补足保证金及强制平仓制度，即发生爆仓；当价格下跌20%，自有资金清零后负债1000万元，下跌越多则负债越多。现实中，当远期合约的执行演变成差价结算时，实际上出现了类似期货的风险，杠杆风险与交易风险成倍、甚至呈几何级数扩大。但是，对于远期合约存在的投机赌博性质与风险敞口，不少企业普遍认识不足，没有设立相应的内控制度进行管理，没有对操作规模进行限制，没有对操作流程进行规范；加上远期合约难以像期货合约及时止损或平仓，一旦价格背离过大，就会产生巨额损失。

道德风险仍是最大的风险。某进出口公司实际发生的巨额损失，远大于存货价格下跌的损失，究其原因是包括企业负责人、部门负责人在内的相关人员肆意妄为、滥用权力、内外串通、违规大量放货；如果没有放货，即使价格下跌三分之一，企业掌控的货物仍值三分之二，不至于损失惨重。公司开展进出口业务多年，管理制度不可能缺失严重，该公司负责人能够凌驾于内控制度之上，在没有收到货款或明知收不到货款也能够大量放货，将十几亿元的货物变成了应收款项，最终致使企业陷入绝境，无视巨额风险的背后可能隐藏着以权谋私、贪腐违法等行为。

有的银行盲目追求业绩、把关不严，既是风险事件的受害者，也是风险事件的“帮凶”。出于业绩或与之相关的薪酬考虑，有的银行对开立信用证或银行承兑汇票不收取或收取很低的保证金，使得企业能够过度投机；在市场价格剧烈波动、市场风险加大时，有的银行仍然疏于管理、不审核业务性质，市场处于下跌通道时仍维持、甚至提高原已很高的杠杆水平；对于企业赌市场、博行情的行为，有的银行持默认、甚至纵容或鼓励态度，抱着“危险可能不会来临”的侥幸心理，假想企业背后“大”集团可能的救助支撑，一味扩大授信规模，“你荣我荣、你损我损”，当酿成大祸、沦落为风险事件的受害者时，才后悔莫及、悔不该当初！

应对建议：充分认识远期合约作为场外衍生品交易的风险，对于纯粹博市场或赌行情的远期交易，应作出限制或禁止性规定。严格审查业务与交易结构模式，识别特定业务模式中是否运用衍生品，以及运用衍生品是基于套期保值还是投机目的。密切关注经济下行时杠杆（保证金产生）对风险的放大效应，限制远期合约品种、业务规模和风险敞口，建立止损机制。重视对交易对手的资信调查，避免与资本实力较小、没有货源保障的贸易公司交易，定期了解对手的经营情况和财务状况，及时掌握其履约能力，及时采取“追加保证金”等手段，有效防范远期合约的违约风险。对于履行远期合约产生的损失，建议事先约定由“指挥者”和“操盘手”承担大部分损失，并采用个人资产抵押等有效手段，落实损失承担机制。针对管理重要环节，进一步优化业务流程，有针对性地制定控制措施；提高制度执行力，狠抓落实，确保关键业务流程、控制节点有序运转和实施，严禁任何人（尤其是公司负责人）凌驾于内控制度之上。

三、披着融资外衣的转口贸易，借助离岸公司“任性胡为”

转口贸易可更方便地利用远期国际信用证进行融资，所以转口贸易（EntrepotTrade）作为一种特殊的贸易方式，近几年备受关注。转口贸易又称中转贸易，是指国际贸易不在生产国与消费国之间直接交易，而是通过第三国转手进行的贸易。其特点是交易对手“两头在外”，货物流直接由生产国运往消费国，不需在第三国海关报关。因此，转口贸易资金流与货物流很难在境内直接匹配，难以判断贸易真实性，给企业进行假转口、真融资或投机活动提供了空间。

自营进口融资，是利用销售回款时间早于远期进口信用证付汇的时间差进行融资；自营转口贸易融资，主要是利用国内公司向其离岸公司或者境外关联公司开立远期进口信用证，离岸公司或境外关联公司再凭其收到的信用证向境外银行申请贴现或福费廷，实现了资金的“即收远付”，套取了资金。由于转口贸易的物权凭证为提单，有的企业进行路线设计，利用其关联公司，通过提单连续转手，构造多笔转口贸易，套取资金。由于提单的多次转手，操作环节增多，链条拉长，加大了操作风险，陷入骗局之事时有发生。业内人士称，“提单转卖形式”的转口贸易业务，往往十单中有一、两单损失是常有的事。

代理转口贸易为委托商提供融资时，操作手法与自营转口贸易类似。国内公司根据委托方的要求向委托方的离岸公司或关联公司开立远期进口信用证，委托商的离岸公司或关联公司再凭收到的信用证向境外银行申请贴现或福费廷获得资金。同样，委托商亦可以对提单进行多次转手，获得资金。现实中，国有外贸企业上下游交易对手的实际控制人均为委托商的情况并不少见，委托商可以很便利地套取国有外贸企业（信用证兑付）或银行（信用证境外融资）的现金。由于“两头在外”，代理转口贸易既会面临代理进口业务（尤其是货权管理）风险，也会面临出口企业的风险。通过“仓单转卖”实施的转口贸易，“一货多卖”也时有发生。

有的企业已将转口贸易业务演变为类期货业务。2010年，某集团进出口部披着“转口贸易”这个合法外衣，利用远期合约对电解铜进行买空或卖空操作，最终亏损近4000万元，卖空损失超过90%。现实中，最简单的手法是：在几个客户或同一控制人不同关联方之间不断地点进（购进）、点出（销售），同批货物在少数客户或关联方之间频繁交易，把“转口贸易”当作了买空或卖空的载体、赌行情或博市场的工具。部分转口贸易的应收外汇账款，根据个人授意转作所谓的“期货”保证金；当损失超过保证金后，再通过签订销售合同获得的销售款进行（体外）弥补，全然不顾这笔 “转口贸易”业务是盈是亏。据期货专业人士介绍，近几年来有不少境外机构为境内企业在境外操作期货提供便利，利用转口贸易将销售应收的外汇款项转作境外期货交易保证金，江浙沪一带有的企业曾因此亏损严重，而盈利则在境外流入了某些人的腰包。虽然洗钱只是极个别现象，但却客观存在，有的不法人士通过转口贸易渠道洗钱的方式也不仅仅是获得“孳息”，企业对长期应收外汇账款的疏于管理，为此提供了便利。

应对建议：转变“片面追求规模”的发展理念, 集团应重点关注转口贸易融资比率较高的高风险企业，加强对货权转移方向、融入资金流向的检查。加强对委托方贸易背景的审核，避免与融资背景的客户开展业务，尤其要防范背后有离岸公司或关联公司的委托商恶意套取资金；注意货物流和货权转移方向，避免参与提单、仓单反复背书转卖和重复使用。加强对集团内企业离岸公司的管理，将企业离岸账户纳入日常监督与审计范围。严禁利用转口贸易进行对赌投机，加强对应收外汇账款的核对与催收工作，防止体外循环。

四、不再披着融资外衣的“锁链”业务，借道离岸公司“肆意妄为”

锁链（民间亦称“缩链”）业务，是化工业务圈内自创的、以产自境外的标准数量的苯乙烯、甲苯、纯苯等化工品为标的物，先由撮合公司撮合采购方及销售方签订标准化的购销合同，再由已签订合同的各方寻找适合的上游或下游贸易商，形成贸易链条，交易各方以博取合同差价为目的，兼具贸易与衍生品交易特征。这种业务投机特征明显，买家、卖家根据对远期价格判断进行报价，不为买卖现货，只为博取价差，单笔锁（缩）链业务差价少则几十万元，多则近千万元。有时无需缴纳保证金，业务规模被无限放大；市价大幅变动时，由于没有强行平仓机制，判断失败的公司或在一夜之间发生巨亏。锁（缩）链业务有三种模式：

一是“对敲”（BOOK-OUT）模式，参与者只有两方，双方签订两份品种、数量相同、方向相反，但时间不同的买卖合同，就两份合同的购销差价进行结算。具体分为买空或卖空两种方式。A—甲—A式，被甲用于买空，甲从A处购进，再销售给A；甲—A—甲式，被甲用于卖空，甲先销售给A，然后再从A处购买回来。合同双方就购销合同之间的差价进行结算，赌输的一方需向赢家支付差价。这是最为简单的赌博方式，盈亏取决于对未来价格的预测和判断的准确程度。匪夷所思的是，有的企业在签订合同时，买价就高于卖价，为交易对手提供“跨期套利”的时候，让自己的企业承担了亏损。

二是 “圈链”（CIRCLE-OUT）模式，参与者至少有三方，链条顶端与末端为同一客户，形成闭合的链条，如：甲-B-C-甲。交易各方根据国内外有关商品交易所（电子盘）信息，在撮合公司撮合下彼此签订一个远期购销合同，在交货期前约一个月再协商确定一个合同到期日结算的“基准价”。实际操作中，基准价与现货价格、远期合约价格往往严重背离，外贸业务员常常凭借电子邮件确认基准价，存在明显的制度与法律漏洞。

三是“缩链”（SHORTEN-CHAIN）模式，参与者至少有三方，现实中往往有更长的链条。如：A-B-C-D-E-甲，这是以实货交易为最终结果，合同到期后，甲作为交易链的末端，要向首端A开出信用证，开证价格以“基准价”为依据，合同价与基准价间的差价另行结算。2014年下半年，国际原油价格暴跌，化工产品价格亦一路下跌，参与“缩链”游戏中的输家，需向赢家支付高额差价；在无法找到下家以结算形式了结购销合同义务时，往往被迫履行已经签订的进口采购义务。除了基准价的确定缺乏依据外，“被迫”签订合同的真实性、有效性值得考量；“先到货、后开证”、提单日期早于开证日期等悖于正常货物进口流程中的猫腻，不言而喻。

值得注意的是，有的锁（缩）链客户反映，大部分从事化工产品自营业务的企业，多多少少会涉及这类投机业务，如同炒大蒜、生姜一样，并不是因为下游有需求才去采购，纯粹是赌涨跌，赌对了大赚，赌错了大亏。由于预测未来价格的不确定性，如果不是基于套期保值目的，没有额度和止损的限制，无需缴纳保证金导致的业务规模的无限放大，爆仓、巨亏只是时间问题。有的企业声称“锁（缩）链业务”采用差价结算，减少了企业直接开立信用证采购货物的压力，但当被用于卖空时不涉及开立信用证，所谓的“减轻自身开证压力”的说辞只是掩盖投机的借口罢了。

与代理进口业务相似，外贸公司代理操作“锁（缩）链业务”时，购销合同实际也是由外贸公司对外签订，当标的资产价格与预测方向相背时，委托方无法支付差价，代理公司作为合同主体将成为损失或风险的最先承担者。某公司之所以“祸起锁（缩）链”，正是由于大部分“链条无法续接”，而委托方无法支付差价，最终公司不得不开出信用证购进货物；用完公司信用证额度后，再凭借国有（控股）身份，委托民营（上市）公司开立信用证购进货物。委托其他企业代开信用证，在不少外贸企业存在，而对这样的委托函“加盖公章”、间接扩大自身信用规模带来的风险，往往被企业忽略，企业亦未作为正常负债纳入核算与管理。更有甚者，有的公司愿意代理委托方操作“锁（缩）链业务”，甚至是在企业没有任何收益的情况下代为操作，背后往往隐藏着业务员或高管不可告人的目的。

所谓的“锁（缩）链业务”，背后少不了离岸公司的身影，有的还与“转口贸易”相交织。国内客户进口开证，取得提单后转给离岸公司，离岸公司再将提单转卖给其他国内客户。这些离岸公司早已不满足在转口贸易中发挥融资或套利作用，更是要成为这些“锁（缩）链客户”对赌投机的“风险防火墙”，成为活跃的衍生品交易者，甚至再次成为不法分子的洗钱通道，只不过这次从大家熟知的“转口贸易”换作了皆为陌生的“锁（缩）链业务”。“锁（缩）链”的差价，支付到了“控盘手”掌控的离岸账户，其资金流向难以掌握，当风险发生追查时，离岸账户的资金早已不知去向、所剩无几。最终倒霉损失的是链条上的境内企业，尤其是那些“托盘”公司。而有的公司负责人甘愿托盘，让公司垫付委托方应支付的“锁(缩)链”差价，在签订协议绑定公司“代付款”责任的同时，实际是将企业拖入深渊的开始，无视风险、滥用权力的背后不可能与贪腐或寻租无关。

应对建议：企业战略对企业经营发展有着纲领性意义和重大影响，大的企业集团应有明确的战略定位和发展目标，应坚持有所为、有所不为，推动国有资本更多投向有利于发挥国有经济优势的行业和领域。拓展新业务要科学论证、审慎研判；业务的开展不得违反国家法律法规，并应与经营能力、管控能力相适应。加强企业银行信用的管理与监督，严格下属企业委托其他企业代开信用证。增强法纪意识和风险意识，禁止开展非法的场外衍生品交易，严格限制以差价结算的业务，防止变相赌博或投机行为。严格经营投资失误和资产损失责任追究工作，涉嫌犯罪的，依法移交司法机关处理。

（作者：刘克英，江苏省国资委）

 

 【声明：本网只为调研报告提供展示平台，并不代表同意其观点。】

：2015-10-20    稿件来源：喵大大    

前言：目前，党和国家大力推进国企改革的步伐日益加快，其中通过实行混和所有制经济作为加快国有企业经营机制转变的一项重要方式，但在多元股东的国有控股公司中，国有资本的所有者如何通过监事会实施监督，如何发挥监事会的作用等问题都需要在新的实践中加以明确，从而切实保证出资人监督到位，这也是当前社会普遍关注的问题。对此我们结合当前的法律和法规，调查总结各地的具体实践，就完善国有控股企业监事会工作制度做了一些思考。

我国近年来实行的独资国有企业外派监事会制度，是在实践中发展起来的、具有中国特色的国有资产监督管理制度，在维护出资人权益、防止国有资产流失、促进国有资产保值增值等方面发挥了重要作用。随着国有资产管理体制的转变和国有企业的改革发展，外派监事会制度如何进一步加强和完善，切实保证出资人监督到位，是当前社会普遍关注的问题。尤其随着国有企业改革的进一步深化，混合所有制企业将是我国公有制经济的重要实现形式，股权多元化的企业也会越来越多，外派监事会如何发挥作用，亟待我们研究和思考。

一、国有企业股权多元化改革后，监事会制度在实现管资本转变中遇到的新问题

依法监管是外派监事会必须坚持和遵循的原则，《公司法》和《监事会条例》作为监事会对国有企业进行监督的法律依据，其中一些条款已经不适应国有经济发展变化和国有资产管理体制变化的需要。如《公司法》中只对国有独资公司派出监事会的问题作出了规定。党的十八届三中全会《决定》对全面深化国资国企改革作出了总体部署，提出了国有资产监管体制由管资产向管资本转变等一系列新思路、新任务。深化国有企业改革的主要任务是两个：一个是加快国有企业股权多元化改革，积极发展混合所有制经济；另一个是深化国有企业管理体制改革，通过对国有企业的功能定位，分类健全“协调运转、有效制衡”的公司法人治理结构。按照党的十八届三中全会的精神，大部分国有独资公司将转化为国有控股、参股形式的公司。随着公有制的多种有效形式的实现，对关系国民经济命脉和国家安全的国有多股、国有控股公司的监督，对其他国有多股、国有控股和参股公司是否需要派出监事会或产权代表，外派监事会与企业内部监事会的关系等问题需要明确，并以制度形式加以规范。又如随着国有企业产权多元化后整体上市的公司越来越多，随着“走出去”战略实施后境外国有资产的比重越来越大等新情况的不断出现，如何监管上市公司和境外资产、如何监督由多家国有企业共同投资组建的国有股份制公司等，缺乏明确规定。具体问题：一是由多个国有股东尤其是国家股和国有企业法人股构成的国有独资公司是实行外派监事会制度还是内设监事会制度？二是国有控股公司监事会如何设立？如何有效发挥监督作用？三是主营业务整体改制上市(包括为上市而成立的股份有限公司和不上市而改制为混合所有制企业)特别是国有控股企业资产占集团母公司资产比重很大的企业，国有资本如何通过监事会制度体现国有资本的意志，保障实现国资的效率、安全和投资方向，都带来了新的挑战。在新形势下，监事会如何设立、如何发挥监督作用？这都是深化当前改革必须回答的问题。

二、目前在国有控股企业监事会工作上所做的探索和实践

（一）“金股制度”

目前，国有控股公司中关系到国家安全和国民经济命脉的中央企业，实行外派监事会制度，如南方电网公司；对由国家资本和国有法人股组成的，或者完全由国有企业法人股组成的国有股份制公司，虽然其股权实现了多元化，但投资主体都是国有性质，视同国有独资公司进行监督，也是实行外派监事会制度，如鞍山钢铁公司；其他国有控股公司和参股公司，依照国家股权比例，由相应的国资监管机构派出专职监事，进入企业内部监事；对于一些特殊的企业，即使国有资本不占控股地位甚至完全退出，但仍需要继续实行国家监督的，可以比照世界上有的国家采用国家“金股制度”的做法，向企业派驻一名专职监事代表，在必要的时候形式否决权。

（二）外派内设制度

一种是有的省对整体改制过来的国有企业，从促进改制企业完善法人治理结构，切实维护出资人权益的目标出发，提出了在股权多元化条件下，进一步完善出资企业法人治理结构，由外派监事会体制向《公司法》框架下的企业内设监事会过度。制定《省国资委出资企业监事会工作暂行规定》。具体操作方式如下：一是凡是改制后的企业，都单独设立监事会，以保证对企业的有效监督；二是省国资委以国有资本出资人身份，根据股权比例和公司章程规定，向改制企业推荐国有股权代表监事。向国有独资公司和国有控股公司委派或推荐监事会主席、监事，向国有参股公司推荐监事。三是监事会主席和监事来源，原有外派监事会人员和改制企业原领导人员、省国资委机关符合条件的处级干部。四是派驻企业的公务员身份的监事会主席和监事常驻企业工作，仍然执行公务员管理有关规定，薪酬执行公务员工资的规定，同时给予一定的补贴。非公务员身份的监事会主席和监事任职期间，人事关系、工资关系和养老保险等各种关系接转到省国资委，并按有关规定接续缴纳有关费用，薪酬实行年薪制，包括基本薪酬和绩效薪酬，所需资金列入企业经营预算。

另一种是对省、市政府和国有法人共同投资的企业，按照《公司法》和公司章程规定，监事会成员7人，公司纪委书记作为职工监事进入监事会。公司组建监事会时经股东商量，监事会成员暂定5人，3家股东各派一人，通过职代会选举产生2名职工监事。监事会设主席1人，由控股股东推荐，依法选举产生。根据《公司监事会工作规则》的规定，公司审计部门作为监事会的办事机构，进行日常监督检查工作和处理监事会的日常事务，审计部门负责人为监事会秘书。

目前我省多元投资主体的省属企业情况是：（1）南京禄口国际机场公司由省国资委、南京市国资公司和江苏交通控股有限公司共同出资成立。目前为内设监事会，组成人员共3人，主席1人由省国资委推荐，交通控股公司1人，职工监事1人。（2）江苏省信用再担保有限公司由江苏省人民政府、省国信集团和多家国有、民营企业共同出资设立。省政府授权省国资委履行出资人职责。目前为内设监事会，组成人员7人。监事会主席作为公司班子成员，省国资委推荐1名监事，其他主要股东推荐4名监事，另外1名为职工监事。（3）华泰证券股份有限公司，是一家整体上市公司，其主要股东为省国资委履行出资人职责的省属企业。目前监事会人数9名，主要股东方推荐6名，职工监事3名，选举产生主席1名。设监事会工作办公室，负责监事会日常运作。

三、省属国有控股企业监事会运作面临的问题

1.监事会的监督手段不能正常发挥作用。监事会的日常监督、专项检查、年度检查都没能正常开展，仅靠一年参加一次监事会工作会议，不可能正常发挥监督作用，存在监事会弱化和虚化的现象。

2.企业整体上市后的监事会建设没形成制度化规定。华泰证券已成为整体上市公司，汇鸿集团公司也将由国有独资公司转变为国有控股的上市公司，其监事会的产生、运作机制将发生根本性的变化，既需要按照上市公司的要求运作，又需要体现国有大股东在监事会中的职责，都需要制度性的安排。

3.省属国有企业的众多二三级公司，很多都是国有控股或参股公司，也有多家国有控股上市公司，这些众多的子公司孙公司的监事会监督问题也需要进行规范。

四、国有控股公司监事会规范运作的建议和设想

1.派驻原则。“依法进入、内外结合”、“外派内设、外荐内选”。就是政府授权国资委派出的监事依法进入国有企业内部，与企业内部监事共同组成内设监事会，成为国有控股企业治理结构的一个组成部分，同时，监事会成员主要由派出监事构成，监事会主席由派出监事经法定程序担任。

2.按照企业股权结构分类组建监事会。（1）对多个国有股东构成的国有独资公司实行外派监事会制度。第一,对于各级地方国资委与国务院国资委、其他地方国资委之间共同持股形成的国有多股企业,建议实行“监督形式协商制”。可采取两种形式:一是参股方委托控股方派出监事会;二是按股权比例决定各持股方派出的监事人数,监事会主席由控股方任命,组成监事会,实行双向报告工作制度。（如鞍山钢铁公司与本溪钢铁公司联合重组后，经国务院国资委和辽宁省国资委协商确定并报国务院同意后实行外派监事会制度。）第二,对于各级国资委与监管企业之间共同持股形成的国有多股企业,由于投入资本的终极所有者为各级人民政府,本质上类似于国有独资公司,可以比照对国有独资公司派出监事会的做法,由国资委商各国有股东，代表国有股东向其派出监事会,行使监督职能。

3.对国有控股公司通过外派监事、推荐主席人选实行监督。按照《公司法》和《公司章程》的规定,国有控股公司监事会由股东代表和职工代表组成。监事会成员由各股东方派出。监事会成员比例由股东方按照出资情况确定,人选由各出资方推荐后,公司股东大会予以确认。按股权的比例,国资委以出资人的角度向国有控股企业的监事会推荐专职监事人选,并从推荐的监事中提名主席人选,通过股东大会选举进入公司监事会,以“投票权”的方式表达出资人的意志,按要求保证监事会工作人员的国有资产代表人的数量,确保国有资产监督到位。也就是按照“依法进入、内外结合”、“外派内设、外荐内选”的原则，设立监事会。国有控股公司监事会向国资委、公司股东会双向负责并报告工作。

4.“依法进入、内外结合”后监事会的运行机制。一是使派出监事为主体的监事会成为有职有权有责的监管机构。二是派出监事既对全体股东负责履行好派出股东单位赋予的职责。三是坚持财务监督和对董事、高级经营管理人员执行职务行为监督为重点的业务监督并重。

5.深化监事会改革。外派监事会体制和“一对多”工作模式，明显难以适应发展混合经济对股东利益保护的内在要求，需适时进行变革和改造。应当尽可能减少每个监事会监管企业的数量，监管才能深入细致，才具有针对性。监事会主席如何增强在企业中的影响力，在组织措施上进一步增强监管权威性、话语权；专职监事必须给以适当合理的报酬，才能稳定监事队伍等问题，都是我们在推进以市场化方式对国有企业实施有效监管所面临的问题，也是下一步在监事会建设中需进一步完善和解决的。

（作者：江苏省国资委监事会工作处）

：2015-10-20    稿件来源：喵大大    

前言：为深入学习贯彻落实习近平总书记视察江苏重要讲话精神、认真贯彻“四个全面”战略布局、积极投身“迈上新台阶、建设新江苏”伟大实践，按照省政府常务会议精神和李学勇省长工作部署，在分管省长指导下，省国资委近期完成了《增强国有经济活力控制力影响力和抗风险能力研究》的重点课题调研。

两个多月来，徐郭平主任亲自部署，王正宇副主任牵头，抽调精干力量组成调研班子，结合工作实际制订调研方案，先后赴广东、海南、上海、浙江、深圳等省市国资委学习取经，到华泰证券总部及控股南方基金、国信集团总部及所属房地产公司龙沐湾项目现场考察，组织金融、外贸、能源、房地产等重点板块11户省属企业重要子公司主要负责人座谈交流，对各省辖市国资委工作情况进行全面调查。在此基础上，我们对近十年来江苏国有经济发展进行了回顾和分析，对新常态下发展壮大国有经济进行了研究和思考，围绕增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力形成如下调研报告。

一、全省国有经济发展取得的成效

2004—2005年省市国资委组建到位后，在出资人的有力推动下，国有企业改革发展和国有资产监督管理取得了新成效，特别是近年来在经济下行压力加大的情况下，稳增长和调结构互动并进，发展势头总体平稳、稳中有进，为全省经济社会发展作出了新贡献。

成效一：国有企业资产规模快速增长，质量效益大幅提升。到2014年末，全省国有企业资产总额达69101亿元（居全国各省区第2位），归属于母公司所有者权益达23087亿元，分别比2005年末增长5.9倍和8.1倍，年均增幅24%和27.9%。

成效二：国有企业重组整合逐步加强，布局结构不断优化。到2014年末，全省79%的国有企业资产集中在社会服务、房地产、交通运输和工业四个行业，资产总额达5.5万亿元，一般竞争性领域的资产数量逐年下降，基础设施、能源资源、公共服务、金融投资、战略性新兴产业等领域的资产数量不断上升，初步形成与其他所有制企业的差别化竞争。

成效三：国有企业深化改革持续推进，经营机制日益完善。2005年初，全省国有企业中约一半为非公司制企业，到2014年末，这一比重降到15%左右，按照《公司法》登记运行的国有企业占绝大多数，省级国有企业全部完成集团层面公司制改革，以规范董事会建设为核心的法人治理结构不断完善。

成效四：国有资产管理体制建立健全，监管效能显著增强。到2014年末，省市国资委监管企业资产总额超过省市两级国有企业资产总额的90%，制订出台了产权管理、业绩考核、收入分配、投资管理、国有资本经营预算管理等一系列规章制度，基本实现国资监管领域全覆盖，促进了国有资产保值增值。

成效五：国有经济重要作用不可替代，服务全局贡献突出。到2014年末，全省就业人口达4760.8万人，全年完成公共财政预算收入7233.1亿元；全省地方国有企业从业人员达82万人，全年上交税费总额591.9亿元，以1.7%的就业人员创造了8.2%的财政收入，加上央企子企业在内的各级各类国有企业共创造了全省20%的地区生产总值。

二、全省国有经济发展存在的问题

近十年来，我省国有经济发展取得的成绩是有目共睹的，但问题也普遍存在，有些是历史遗留下来的，有些是发展过程中新出现的，总的来看，主要表现在以下六个方面：

问题一：对地方发展国有经济理解有误区，思想认识有待进一步统一。一是一些舆论片面的、不合时宜地把国有企业存在的问题简单归结为所有制问题，不负责任地得出“国有企业搞不好”的错误结论。二是对国有经济在经济社会发展中的贡献视而不见，把发展国有经济与发展非公有制经济对立起来，把发展国有经济看成“与民争利”。三是一些地方对要不要发展国有经济在认识上出现偏差，对搞好国有企业缺乏信心，国有企业改革发展工作没有放上重要的议事日程。

问题二：国有企业资产质量还不够高，盈利能力有待进一步增强。全省国有企业负债总额长期偏高，连续多年以超过20%的速度递增，到2014年末，负债总额达43521亿元，同比增长28.9%，负债增幅高于资产增幅5.2个百分点，少数企业债务风险较大，一些企业盈利能力不强，个别企业连续多年亏损。

问题三：国有经济布局结构还不够合理，资源配置有待进一步优化。依据国民经济行业分类标准，全省国有企业共涉及16个行业，行业分布过于分散，先进制造业、战略性新兴产业等领域的国有企业数量较少、规模实力不强，缺少在全国同行业具有较强影响力的大企业集团，对经济发展全局的带动力有限。

问题四：现代企业制度改革还不够深入，公司治理有待进一步规范。到2014年末，全省国有控股股份公司总数（包括上市公司）占全省国有企业的比重只有4.4%，股份制没有成为国有企业的主要实现形式，资产证券化水平与我省国有经济在全国的地位以及广东、上海等省市相比存在较大差距。

问题五：国有企业内部管理机制不够健全，管控能力有待进一步提高。部分企业“重经营、轻管理”、内部管理粗放、管理基础薄弱、管理机制僵化等现象还具有一定普遍性，人员不能合理流动，职务能上不能下，职工收入与市场化要求差距较大等问题影响了活力发挥。

问题六：国有资产出资人制度落实还不够到位，管理体制有待进一步完善。全省13个省辖市中，还有2个市国资委没有独立设置，6个市国资委没有设立党委，组织机构不健全，难以全面履行国有资产出资人职责。

三、增强国有经济活力控制力影响力和抗风险能力的建议

市场经济条件下的国有企业发展和国有资产管理，是世界性的课题，也是世界性的难题，至今没有形成一套完全成熟的、可资复制的标准模式。关于新常态下，如何把国有企业做强做优做大，增强国有经济活力控制力影响力和抗风险能力，我们从江苏实际出发作了认真思考，提出如下建议：

建议一：在深刻把握增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力内涵的基础上统一思想认识，坚定加快国有企业改革发展的决心和信心。习近平总书记强调，国有企业关乎国家经济命脉，关键时刻还得靠他们，不仅不能削弱，而且要加强；要坚定不移把国有企业做强做优做大，不断增强国有经济活力控制力影响力和抗风险能力。“四个力”涵盖了国有企业改革发展经营管理各个方面，是国有企业改革发展的出发点和落脚点。我们必须统一思想认识，切实把握“四个力”的内涵：增强活力，关键是要从体制机制入手，通过深化改革，建立起适应市场经济发展的一整套体制机制；从人才队伍入手，让优秀人才引得进、留得住、用得好。增强控制力，关键是要使国有经济整体在关系区域经济发展的重要行业和关键领域，占支配地位，起支柱作用，有重要的主导权和话语权；提高单个国有企业自上而下的控制力，加强集团总部对下属子公司的战略管理，保障企业稳健发展。增强影响力，关键是要发挥国有企业对区域经济发展的支撑保障和引导带动作用，同时在贯彻党委、政府决策部署上率先而为，在体现党委、政府施政意图的领域加大投入，在履行节约资源、保护环境、促进就业等社会责任方面积极担当，对经济社会发展全局产生积极重大影响。增强抗风险能力，关键是要确保国有经济整体具备抵御经济下行压力、承担急难险重任务的能力，在各种危机和挑战面前站得稳、顶得住，为整个国民经济发展提供举托和保障；确保单个国有企业具备管控投资、市场、财务、贪腐等各类风险的能力，准确发现、及时排除风险隐患，防止国有资产流失。

建议二：根据实际把握定位，做强做优做大国有企业。受所处层级不同、经营内容不一、经济实力迥异等因素影响，国有企业之间存在较大差别。我省国有企业要最大限度发挥国有企业作用，必须找准功能定位，认识新常态，适应新常态，引领新常态，把优质资源投向最能体现国有经济优势的领域，走与其他所有制企业错位竞争的发展道路。总体上看，全省国有企业要着力强化基础支撑、公共服务、战略引导三大功能，利用新建或改建国有资本投资公司的契机，推动国有资产进一步向基础设施、能源资源、公共服务、金融投资、战略性新兴产业等领域集聚，充分发挥国有企业的支撑保障和引导带动作用。

建议三：推动国有资产功能性重组，培育在全球具有较强影响力的一流企业集团。我省国有企业要通过有针对性的重组整合，加快其做强做优做大的步伐。徐工集团、无锡威孚、苏州金龙、盐城悦达等位于全国行业领先地位的大型制造业企业，囿于市级层面已经很难以为其配置更多、更优质的资源，应当探索通过资产划拨、股权调整等方式上收省级管理，在更高层面、更大范围内配置资源，以全球化视野，以更加积极主动的开放姿态，坚持创新驱动发展、经济转型升级，以市场化、专业化、国际化为导向，融入全球产业分工，顺应数字化、网络化、智能化发展趋势，加大投入，积极参与“互联网+”行动计划，推动移动互联网、云计算、大数据、物联网等与战略性新兴产业、现代服务业、先进制造业结合，互相支撑、深度结合、共同升级，构建“国外先进技术+国内产业化能力+国际国内市场”的新型企业合作形式，有效发挥协同效应，加快向产业链价值链高端攀升，提高市场竞争力，加快培育全国性乃至国际化的企业“航空母舰” 和产业集群。

建议四：组建国有资本运营平台，构建优化调整国资布局结构的长效机制。党的十八届三中全会“决定”提出，组建若干国有资本经营公司，这是新一轮国有企业改革的重要任务。按照省委、省政府2014年9号文件部署，要抓紧构建省级国有资本运营公司。参照浙江省将原（注册资本1000万元）浙江省综合资产经营有限公司（增资到17亿元）更名为浙江省国有资本经营有限公司的做法，该公司注册资本应当在10亿至20亿元之间，不设行政级别，根据省国资委授权，按照资本保值增值和流动的属性，构建优化调整国资布局结构的长效机制。

建议五：放大一流企业金融资本优势，推动国有企业调整转型。转型工作极具挑战性，在重要阶段和关键环节需要大量资金作为基础，只靠企业自身积累往往力有不逮。现实中，产融结合是解决资金短缺的一条有效路径，实体企业通过与金融机构产生协同效应，可以获取更大的资金支持。目前，我省地方金融企业盘子较大、基础较好。华泰证券、江苏高科技投资集团等全国一流的金融、证券、创投机构，以及江苏信托、弘业期货、金融租赁等一批颇具实力的企业，可以把金融资本优势进一步放大，为产业资本提档升级、做大做强提供强有力的支撑。此外，设立江苏省国有企业改革发展基金，主要以增量式改革做大蛋糕，支持企业改革创新、产业升级，不失为一种有益探索。

建议六：以上市为主要实现形式，稳妥发展混合所有制经济。鉴于目前中央要求和我省实际，推动企业上市，打造规范透明的公众公司，应当是发展混合所有制经济的优先选项和主要实现形式。全省有条件的国有企业要在确保国有资产保值增值的前提下，积极引进战略投资者，充分利用境内外各类资本市场，抢抓国家扶持新三板的战略机遇，走整体上市或核心资产、核心业务上市的道路，更多通过资产证券化的方式发展混合所有制经济。

建议七：建立符合我国国情的现代国有企业制度，增强公司治理有效性。国有企业必须走出认识上的误区，始终立足我国基本的政治、经济、社会制度，充分考虑在领导人员任免、董事会成员产生等方面与民营企业、外资企业的不同，尤其不能离开党的领导空谈现代企业制度建设，否则只能是缘木求鱼、到处碰壁。在此基础上，国有企业要探索建立务实可行的治理架构，加强党的领导，规范领导体制，理顺领导关系。基于国有企业的基本属性和本质特征，应当将企业内部各主体的权责界定为：党委顶层设计、董事会决策、经营层实施执行、纪委和监事会监督、工会和群团组织共同参与支持，同时建立权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的有效制衡机制。这种“五位一体”的治理架构，包含继承和创新，符合我国国情和国有企业实际，体现党的领导和市场经济取向，也与其他组织的政治架构相匹配，应当在全省推行落实。

建议八：以风险管控为重要目标，提升国有企业管理现代化水平。当前，国际经济增长乏力，国内经济下行压力加大，不确定、不稳定因素很多。全省国有企业要自觉运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展，加快建立完善总法律顾问制度，把总法律顾问制度纳入公司章程，提高总法律顾问和法务人员的专职化比例，提升重大经营决策、重要经济合同和规章制度的“三项法律审核”质量，健全法制工作制度体系，加快法治国企建设，为企业稳健发展提供法律保障。以资金管理为龙头、以成本控制为重点、以信息化为手段，全面建立风险管理制度和组织体系，加大风险多发领域的排查力度，加强基础管理和制度执行力建设，提升集团总部对下属子公司的管控能力，切实防止因经营理念严重偏差、重大决策严重失误发生风险。

建议九：规范国有投融资平台建设，走实体化、产业化发展道路。现阶段，我国经济社会发展是以政府为主导，城乡基础设施、公用事业等领域的投资建设大部分由地方政府承担。地方政府主要通过组建投融资平台进行间接融资，以此来解决庞大的资金缺口。地方政府要高度重视投融资平台建设，短期看，要合理控制企业的投资节奏和融资规模，建立适当的财政补偿机制；长期看，要从根本上改变企业的经营方式，走实体化、产业化的发展道路，建立科学高效的盈利模式，取得稳定持续的投资回报，这样才能有效解决投融资平台有资产没效益、借新贷还旧贷等突出问题。

建议十：建立长效激励机制，打造国有企业人才高地。企业之间的竞争，表面上看是产品和服务的竞争，深层次看是技术和管理水平的竞争，归根到底还是人才的竞争。我省地处经济发达的长三角地区，无论是省级国有企业，还是市县国有企业，对人才竞争都有直接、严峻的感受。总体上看，对竞争类企业，可以采取股权和现金、当期和任期奖励相结合的分配形式；对高新技术和创新型企业，可以实施科技成果入股、专利奖励的激励方式；对创投企业，可以允许建立项目团队跟投机制。通过灵活多样的激励制度设计，为吸引人才、留住人才提供有力保障。

建议十一：完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管。一是精简规范出资人管理事项。要在建章立制上做加法，在审批权力上做减法，抓好产权，下放事权，做好出资人应该做的事，放掉出资人不该做的事，更加注重运用法律手段，通过公司章程和公司治理结构履行出资人职责。二是改进经营业绩考核和薪酬管理制度。根据不同企业功能定位，研究制订企业经营业绩分类考核、领导人员薪酬分类管理等实施办法，积极推进分类监管。三是整合各类监督力量。把产权管理监督、财务审计监督、纪检监察监督、监事会监督有机结合起来。完善外派监事会制度，落实监督责任，重视发挥监事会常驻企业的优势，尽可能做到监管企业全覆盖。四是完善县级国资监管体制。要紧密结合地方实际，继续探索科学有效的国资监管模式，国有资产总量较大、国有经济基础较好的县区，可以参照省市国资委组建方式，设立独立或相对独立的出资人机构，对本级国有企业履行出资人职责。

建议十二：加强党的领导，发挥国有企业党组织的政治优势。坚持党的领导，把党组织融入公司治理结构是国有企业的重大特色和独特优势。要把这个优势发挥好，全省国有企业必须加强党组织建设，推动企业党委中心组学习规范化、制度化，以服务型党组织建设为抓手，夯实基层党组织建设和党员教育管理工作，把党建工作融入企业生产经营，保证党组织监督党和国家方针政策在本企业得到贯彻执行。

（作者：江苏省国资委综合处（政策法规处））

 

    稿件来源：喵大大    

前言：国有企业作为我国国民经济的重要支柱，在我省经济建设、发展中发挥着十分重要的作用，但近年来国有企业在改革、发展过程中频频发生国家工作人员实施贪污贿赂犯罪，不仅造成了国有资产的大量流失，更是扰乱了正常生产经营秩序，阻碍了国有企业的健康、持续发展。故特对我省检察机关反贪部门2013年至2014年查办国有企业与国有资产管理领域贪污贿赂犯罪情况进行调研分析，以进一步加大惩治和预防国有企业与国有资产管理领域贪污贿赂犯罪力度，服务保障“新江苏”建设大局顺利推进。

一、基本情况

2013年1月至2014年12月，全省检察机关反贪部门共查办国有企业（以下简称国企）与国有资产管理领域贪污贿赂犯罪494人，占同期立案总人数的15.3%。其中，从涉嫌罪名来看，涉嫌贪污罪128人，受贿罪 288人，单位受贿罪3人，行贿罪16人，单位行贿罪2人，挪用公款罪54人，私分国有资产罪3人；从嫌疑人的级别来看，科级干部169人，处级干部 62人，厅级干部8人，分别占查办该领域人数的34.2%、12.6%、1.6%；从立案金额来看，50万以上特大案件160人，涉案金额高达4亿6千万元；从发案行业看，主要涉及银行系统53人，建筑企业45人，房地产开发企业23人，煤炭企业23人，石化系统23人，电力系统21人，邮电系统企业12人，矿产开发企业8人，冶金行业企业6人，其他国有公司企业221人等。

二、案件特点

1.涉案人员多为国有企业主要负责人或高管人员。从查处的国企工作人员情况看，科级以上领导干部239人，占该领域同期立案人数的48.4%，其中厅级干部8人。担任实职的国有企业领导干部、企业高管在企业或部门中不同程度地掌握人财物的决策权和处理权，客观上为其犯罪提供了职务上的便利条件。如江苏省新世纪盐化集团有限责任公司及其下属公司，从公司负责人、搬迁工程的副总经理到设备采购、基建招标小组的负责人等，共有6名处级干部、1名科级干部因受贿被立案查处，呈现“塌方式”腐败。

2.涉案数额高，单笔受贿数额巨大。立案数额超过100万元以上的103人，其中1000万元以上的8人，最大的涉案数额超过亿元。如镇江市产权交易中心主任、总经理兼任镇江市国有资产投资经营公司副总经理、江苏省江南拍卖有限公司总经理冯智皓涉案金额累计高达2.48亿元，其中挪用公款2.063亿元、贪污4800余万元、受贿18万元，属于典型的“小官大贪”情况。从查办案件的情况来看，几万元已经不能满足少数人员的贪欲，单笔受贿数额越来越大。如淮安市现代商务集聚区管委会副主任、清浦区城市经营管理有限公司总经理李兵单笔收受他人贿赂300万元，成为淮安建市以来单笔收受他人贿赂的最高值。

3.群体腐败现象突出，社会影响恶劣。该领域所查办的贪污贿赂犯罪案件，往往是多人合谋作案，上下勾结，呈现出“集团式”腐败的新特点。据不完全统计，查办的涉及国有企业贪污贿赂案件中，有70％的案件为窝案串案。如常州检察机关反贪部门共查办国企领域贪污贿赂案件44件，其中窝串案达31件；宿迁市院查办了原泗阳棉花原种场党工委书记、管委会主任胡继林挪用公款6180余万元，并查处窝串案件4件4人。国企负责人、关键岗位人员掌握的资金量大，一旦受贿为他人谋取利益，往往给国家带来严重经济损失，造成严重后果。如中国农业银行股份有限公司太仓南郊支行原行长曾熠收受某公司负责人贿赂后，明知该公司的经营状况不佳，亏损严重，仍然违规发放巨额贷款，后该公司负责人因经营不善携款“跑路”，造成发放的近亿元贷款成为不良资产，给国家造成巨大损失。

4.犯罪手段日趋智能性化、隐蔽化。随着对职务犯罪打击力度的加大，涉案人员的作案手段“技术含量”逐渐提高，越来越狡猾，越来越隐蔽。有的用合法的形式掩盖违法犯罪的目的和实质。如盐城市面粉厂总经理孙长进和会计李平利用企业改制之机，隐瞒“甲子粮”（国家应对战争、突发事件或者重大自然灾害等特别储备的粮食）储存事实，达到非法占有国有资产目的。由于手段隐蔽，仅凭账目检查和审计一时难以发现其犯罪。

三、发案环节

（一）国有资产管理方面

产权交易中心、国有资产经营公司、城市经营资产公司等主体作为国有资产的主要管理者，对国有资产的保值增值负有经营管理责任，对国有资产的使用有着绝对的控制权，但由于缺少监督，部分领导干部把国有资产作为自己谋取私利的工具。如近年来淮安市检察机关反贪部门共查办发生在城市资产经营有限公司的贿赂案件6人，其中三人为单位“一把手”，主要是利用跟踪服务招商引资、协调办理贷款等职务便利，为他人谋取利益，从中收受贿赂。

（二）企业改制重组方面

在国企重组、改制、破产、转让、租赁和承包经营过程中，采取故意隐瞒、虚假评估、低估等手法侵吞、转移、隐匿国有资产，数额巨大。如江苏阳春集团有限公司法人代表孙长进、副总经理唐根华利用企业改制之机，采取隐瞒收入、虚增负债的方式隐匿国有资产，不列入转制评估范围，侵吞国有资产830余万元。有的利用国企改制之机，以虚设债务、虚假诉讼的方式侵吞国有资产。如原镇江市安装工程公司总经理钱进在企业进行转制过程中，在明知贷款担保债务580余万元不会发生的情况下，仍安排公司财务人员以有担保损失的名义予以提留，核减了安装公司净资产，后骗取安装公司原上级主管单位同意，将这580余万元转为改制后公司所有。有的在国有企业改制过程中，为请托人谋取利益，收受巨额贿赂。如镇江市国有资产监督管理委员会主任、党委书记尤廉利用职务便利，在企业改制方面，为他人提供帮助，非法收受他人财物达400多万元。

（三）工程建设、招标、物资采购等方面

由于国有企业在发展过程中，需要扩大厂房、购买先进设备、材料等，往往会投入大量资金，而工程建设、招标、采购等环节很容易发生权钱交易的犯罪行为。如南京市秦淮区河西新城建设发展有限公司副总经理兼办公室主任胡碧波，要求南京珍爱建筑工程有限公司将该公司在新城公司所承接工程的工程款，按照一定比例返现给新城公司，用于处理新城公司节日走访相关单位和人员等费用支出，先后共向南京珍爱建筑工程有限公司索要现金300余万元，涉嫌单位受贿罪。此外，国有企业物资设备采购往往适用“价低者中标”的原则来确定中标者，由此催生了一种新的“权钱交易”，即部分供应商和公司负责进货的管理人员相互勾结，采用先供货，后订立合同的方式，规避招标程序，再持续向相关人员行贿以“追加”订单。如电缆供应商张旭东在中标江苏格林艾普化工股份有限公司相关电缆项目之后，通过持续向该公司副总经理朱锡文、部门副经理杨加清等人行贿，经由上述人员的审批，又“追加”了数千万元的电缆，致使电缆采购成本虚高，远远超过市场正常价位，给国家造成了重大损失。

（四）银行贷款方面

企业要发展，就需要银行贷款支持，负责银行贷款业务的相关人员在为企业提供帮助的情况下，收受贿赂。2013年至2014年全省反贪部门在银行系统共查办贪污贿赂犯罪53人，其中贿赂犯罪占了九成，主要集中在贷款的授信、审批、放贷方面。如中国农业银行副行长杨琨就是利用职务便利，为企业在贷款过程中提供帮助，收受了人民币3000多万元的巨额贿赂。

四、国企和国有资产管理领域职务犯罪易发多发的原因

尽管目前我国新老国有企业或按照《公司法》的规定建立了公司治理结构，或按照《公司法》进行了公司化改造，但从反腐败实践来看，国有公司的治理结构在遏制腐败方面还存在很多不足。

（一）法制观念淡薄，缺乏廉洁自律意识。从查处的国企领导案件看，犯罪嫌疑人普遍缺乏廉洁从业意识，个人自律意识较差，存在“靠山吃山”、“雁过拔毛”等错误思想，有的作案时间长达十余年，有的受贿次数达几十次，有的和其所负责业务的大部分客户存在不正当经济往来，有的中层干部在拿着企业数十万元年薪的优厚待遇情况下仍管不住自己的手，把不住廉洁自律防线。

（二）权力过于集中，极易造成权力滥用。反腐实践证明，绝对的权力意味着绝对的腐败，我省国企领域中的腐败现象也是这种规律的体现。一方面，由于关键岗位和关键环节权力过于集中，尤其是一把手的权力过大，身为单位领导或主要业务分管领导，对单位的整体经营或主要业务有决策和管理的权限，支配着大量资源，最容易成为行贿人员的“围猎”对象。另一方面，在企业中追求物质激励的文化倾向明显高于国家机关，国企领导和关键岗位的管理人员也更容易受到金钱利益的侵蚀诱惑。这两个方面的因素导致了公司股东会、董事会、监事会等公司治理结构的功效得不到有效发挥，公司领导在物资采购、产品销售、工程发包过程中，搞“暗箱操作”、权钱交易，侵害国企利益。

（三）监督机制流于形式，监督效果不明显。随着市场经济的发展，大型国有企业、集团公司，为广泛拓展业务、壮大自身实力，在各地设立子公司、分公司等各级分支机构的现象普遍存在，但由于公司层级较多，普遍存在监管远，监管软的问题。此外，随着“放权让利”改革的推进，出现国有企业多家管理、无人负责的局面，企业主要管理者和经营者既缺乏必要的产权制度的约束，又不必顾虑承担国有资产经营风险责任，加上企业内部纪检、监察体制存在弊端，不能很好地对企业经营者在经营中的违纪违法行为实施有效监督，使企业的经营者能够运用其掌握的经营决策权，以侵害所有者权益为代价来实现个人或小团体利益的最大化，为职务犯罪大开方便之门。

（四）立法不完善导致打击不力。目前国企改制方面的法制尚不健全，一方面，改制中的职务犯罪会涉及到法律的各个方面，改制中发生的职务犯罪又与改制中存在的其他问题纠缠在一起，实践中对发生的某些违法违纪问题是否作为犯罪处理容易产生不同意见。另一方面，刑法在修订时，国有企业改制中的一些问题尚未暴露，之后又没有具体的司法解释出台，因此在适用法律上存在一定分歧，从而引发了对改制中职务犯罪的查处态度是采取从严还是从宽的争论。立法的疏漏、司法解释的不统一让法律界限和标准模糊，也给办案带来一定的困难，给犯罪分子规避法律提供了机会。

五、遏制国企和国有资产管理领域职务犯罪的对策和建议

（一）强化廉洁从业意识。在当前，国有企业内部监督制约机制一时无法健全的背景下，进一步强化对国有企业领导和关键岗位人员的廉洁从业意识的教育非常重要。一是要加强理想信念教育和艰苦奋斗教育，使国企干部增强抵御各种腐朽思想和生活方式的能力，始终保持良好的道德情操，廉洁自律，洁身自好。二是要加强法律教育，使国企干部增强法律意识和自我监控、自我约束的能力。三是要加强对重点领域、重点部位人员的教育，在腐败现象高发区域构筑警戒线。当前主要是金融、证券、房地产、土地批出租、建筑承发包等领域和企业对经济运行有调控权的重点部位人员。

（二）进一步健全国企内部治理结构，规范权力运作。预防国企职务犯罪，必须进一步规范国有公司内部法人治理结构，着重按照法律法规规范国企的职权和责任，解决好其在“权、钱、人”等方面的家长式管理模式。一是要坚持法人治理结构的完整性，明晰企业权力机构(股东会)、决策机构(董事会)、监督机构(监事会)、执行机构(经理层)的权力和责任。二是采取“双向进入、交叉任职”的办法，从组织结构上确立企业党组织与企业法人治理结构的关系，保证企业党组织为搞好监督，参与重大决策，发挥政治核心作用创造条件。三是明确每个企业领导人员的权力行使程序，恪守重大问题必须“集体决策”的原则，特别是物资采购、工程建设、大额资金的运作等容易发生权钱交易的问题，必须经过集体决策。

（三）加大查处力度，增强对职务犯罪的震慑力。查处职务犯罪是预防和减少腐败的重要手段。不断加大查处力度，提高侦查水平和技术手段，打消部分有犯意的人存在“腐败收益大于风险”的侥幸心理。要加大追缴赃款和经济处罚的力度，不让腐败分子从自己的违法犯罪中获利。加大媒体宣传力度，对其本人和其他潜在的犯罪分子形成强大的社会舆论压力，使犯罪分子付出沉重的精神代价和经济代价，从而达到警示教育目的。

（四）推进检企合作预防。习近平总书记曾深刻指出，“预防职务犯罪工作也出生产力”。遏制腐败，减少职务犯罪不能以打代防，必须打防结合。一是结合办案，举一反三，开展个案预防，协助企业整改。注意发现国有企业经营管理中易发犯罪的隐患和漏洞，并及时协助企业堵漏建制，保护国有财产安全。二是抓重点岗位人员，实施岗位预防。据分析，国企的财务、供应、销售、对外协作等重点岗位是职务犯罪的多发区，应建立健全重点岗位规章制度，规范职责，抓好“岗位”预防。三是检企联手研究预防对策，结合办案研究从机制上预防犯罪的方法，有的放矢，建立健全重点岗位规章制度，规范职责，抓好“岗位”预防。

（作者：何国祥，江苏省检察院反贪污贿赂局；朱秋卫，江苏省常州市反贪污贿赂局）

 

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前言：近年来，中央和地方党委、政府不断加大对“三农”工作的领导力度，取得明显成效，广大农民群众享受到社会主义新农村建设的更多成果。但是，当前涉农职务犯罪仍然易发多发，对农村改革发展稳定产生了一定影响。我省检察机关充分发挥法律监督职能，加大查办和预防涉农渎职犯罪力度，为促进农村基层反腐倡廉建设，为推进社会主义新农村建设、新型城镇化建设提供了有力的司法保障。

一、查办涉农领域渎职犯罪基本情况

2013年1月至2014年4月，我省检察机关共立案查办涉农领域渎职犯罪161件237人，立案人数占同期全省渎职犯罪立案总人数的33.9%，其中处级以上要案2人，重特大案件96件142人。我省涉农领域渎职犯罪呈现以下特点：

（一）犯罪危害后果严重

我省近年查办的涉农领域渎职犯罪共造成高达1.84亿余元的经济损失，人均渎职犯罪造成损失77.6万元，损失后果在100万元以上的有63件94人，且渎职行为造成的损失呈上升趋势，2013年为1.28亿余元，2014年1至4月份查办的涉农渎职犯罪案件损失就高达5572.65万余元，较2013年同期上升了37.5%。涉农领域渎职犯罪频发，导致一些利民惠民政策无法得到有效落实，而不法分子弄虚作假、投机钻营却获得巨大利益，影响了党和政府形象及惠农政策的效果。此外，涉农渎职犯罪还造成1人死亡、55.62亩基本农田被损坏、452.07立方米林木被滥伐的严重后果。某市农林执法大队工作人员玩忽职守致使假稻种得以顺利销售给农户最终造成427.9亩水稻绝收，以及发生在多地的“假羊肉”、“地沟油”、“病死鸡”等事件背后的渎职犯罪，不仅造成了极其恶劣的社会影响，更是严重危害了群众的切身利益。

（二）涉农补贴资金领域渎职犯罪突出

2013年以来，全省在涉农补贴资金领域查办渎职犯罪案件105件140人，占全部涉农案件的59.1%。我省检察机关已在脱贫攻坚项目补贴、农机补贴、渔船柴油补贴、种粮补贴、高效设施渔业补贴、万村千乡市场工程补贴、标准化规模养殖场改扩建补贴等二十余个涉农补贴项目中发现严重的套骗和渎职犯罪行为。2013年8月，检察机关随机抽取7个村的粮食补贴名细，均发现渎职犯罪，涉及被骗套粮食补贴资金400万元。从我省查办案件的情况来看，涉农补贴资金安全形势不容乐观。此外，食品安全（10件25人）、农业资源保护（11件24人）、征地拆迁安置（17件22人）、农业生产资料市场监管（4件7人）等也是渎职犯罪易发的领域。

（三）涉农领域渎职犯罪权钱交易潜规则盛行

2013年以来，我省查办的涉农领域渎职犯罪中，同时涉嫌贪贿犯罪的有55件65人，在专项补贴资金领域存在不同程度受贿情节的更是占到了近60%。国家各类涉农政策会为群众带来大量的实惠和便利，也让不法分子觉得有机可乘，于是千方百计地想通过各种手段获取非法利益。部分国家机关工作人员与不法分子内外勾结、沆瀣一气，为徇私情、私利而渎职犯罪的现象严重，内外形成了非法的利益共同体，通过渎职犯罪双方均能获得非法利益，导致各种制度均丧失其监管功能。如某市农业委员会原党委委员、市畜牧兽医局局长凌某某在负责省级生猪标准化规模养殖场建设等14个补贴项目时，收受贿赂180余万元，致使他人通过伪造申报材料等方式，套取补贴资金600余万元。

（四）涉案人员多为基层“一线”工作人员

在查办的涉农渎职犯罪案件中，其犯罪主体大部分（75%）为科级以下干部，主要是村（居）干部、基层政府重点岗位人员，以及涉农专项资金管理岗位的国家工作人员，绝大部分为在相关领域“一线”从事执法工作的人员，其中，涉及市级农委负责人及中层干部6人，县区农业局、水产局、渔业局等部门局长、副局长的有23人，涉及基层各类工作站站长、副站长的有41人，上述负责人占比29.5%。

（五）窝案、串案多发

去年以来，发生在涉农领域的渎职犯罪中，窝、串案件共计64件118人，占比49.8%。补贴资金发放、征地拆迁等工作的实施，环节多、部门多，单独实施渎职犯罪的可能性减少。但是有关人员往往为徇私情私利，共谋打通各个环节，从而达到获取非法利益的目的。因此，通过对一个线索或案件的查处，往往会牵出其他相关人员渎职犯罪。如检察机关在查办某市团结村拆迁项目渎职犯罪时，从一件线索入手，查办了该市经济开发区新港办事处原主任葛某某玩忽职守、贪污案，又深挖办事处及下属村组其他4名干部渎职犯罪，该案造成国家损失达644万余元。

二、涉农领域渎职犯罪原因分析

（一）法律意识淡薄，违规与犯罪混淆不清

通过对目前涉农财政补贴领域监管人员渎职犯罪分析，诱发该领域渎职犯罪的主观原因主要有：一是权力本位思想根深蒂固，依法行政意识淡薄。少数国家机关工作人员不能正确认识和对待手中的权力，无视国家法律法规和职责要求，滥用职权，徇私舞弊，最终造成严重的危害后果。如检察机关对某镇8个脱贫攻坚项目调查后发现均为虚假，共涉及扶贫资金200余万元，其中100余万元被镇政府截留使用。该镇副镇长胡某某，为个人仕途，不惜将扶贫项目作为“礼品”赠送给县政府某局长的弟弟，造成40余万元扶贫款被挥霍一空。二是对渎职犯罪了解不够全面，思想认识有误区。一些国家机关工作人员法治意识淡薄，对渎职犯罪了解不够全面，对其产生的严重后果缺乏认识，认为“钱不进个人腰包不犯罪”、“为公不犯罪”。正是这种认识上的误区，导致相关犯罪嫌疑人思想上不重视，行为上不能严格依法履职，最终造成严重后果和恶劣社会影响。如某市十二圩办事处规划建设科原科长徐某，在负责对红旗村搬迁农户补偿工作过程中，在未对农户资料、附属物补偿协议等材料进行审查核对的情况下，即在搬迁项目资金结算单上签名确认，致使他人利用虚假协议骗取国家补偿款80余万元。

（二）审批和监管工作不规范，执法随意性较大

在涉农领域渎职犯罪中，一个较为突出的表现就是相关国家机关工作人员在涉农项目实施过程中，审批和监管工作不规范，工作随意性大。主要表现在以下几个环节：

1.项目申报和审批环节。一些项目没有健全的公开申报制度，没有完善、细化的申报评价标准和方法，导致“暗箱操作”、“看人放项目”以及先批后审的“戴帽子”项目等现象多有发生。如某市农业资源开发局原局长于某，明知江苏戚伍水产发展股份有限公司因财务工作不规范被相关部门责令在3年之内不得申报任何补贴项目，仍然接受该公司董事长戚某某请托，在该公司申报2012年国家高效渔业补贴项目时，违规为其申报2012年高效渔业项目提供帮助，导致80万元补贴款被骗领。

2.监管检查环节。在项目管理中，没有形成环环相扣、可操作性强的长效管理制度，监管工作流于形式。许多项目没有投入任何资金，直接套用之前已有建设或者假借他人建设，骗取国家财政补贴。如某市宿运湖特种水产养殖专业合作社于2012年申报养殖基地项目后，没有认真按照项目协议书和配套资金要求进行建设，而是利用政府投资兴建的路渠、原有的防护栏等冒充新建设施，并伪造施工工程合同和采购合同等材料，套取省级高效设施渔业补贴100万元。

3.项目验收和资金拨付环节。一是以内部验收、书面验收或抽查验收代替专家验收、现场检验、全面验收。如淮安等地区在高效设施渔业补贴验收中普遍以开座谈会、听汇报、观看录像、审查书面材料等方式代替现场验收，工作形式化严重，无法有效发现弄虚作假行为。二是资金拨付随意性大，制度性漏洞突出。因科学决策机制不够完善，负责人在验收项目、拨付资金过程中掌握“话语权”，渎职造成国家损失的几率较大。如某县检察院查办的县水产局局长王某某滥用职权案中，王某某明知江苏洪泽湖食品有限公司申报的出口水产品基地建设项目没有按规定进行实际投入和实施建设，仍违规同意企业项目资金拨付申请并在财政农业专项资金报账拨款申请表主管部门一栏签字同意，造成国家补贴资金损失计79万余元。三是对补贴资金下发后的用途、成效很少有针对性监管措施，形成资金下发后监管“放羊化”现象。

（三）基层部门组织管理制度不健全，依法依规履职自觉性不强

组织管理制度不健全，民主决策机制不严格执行，为作案人员提供了便利条件。一些地方在涉农项目的监管工作中，负责项目的审报、初核、验收、日常检查监督等工作常由同一人负责，造成“运动员”和“裁判员”为一体的权力架构，致使监督工作虚化。如先后担任某镇企业动迁办主任的姚某某、严某某，在负责全镇企业动迁工作期间，明知辖区内相关人员以虚假企业申报拆迁补偿，仍违规为10余家虚假企业办理了动迁补偿手续，致使公共财产损失621.6万余元。此外，部分乡镇站所和大多数村委会缺乏完善的财务制度，钱账不分、收支无账、管理混乱。如检察机关办理的池某某玩忽职守案，池在任某街道经管站站长期间，未认真履行内部财务管理规定，财务管控流于形式，致使其个人名章和经管站财务专用章经常掌握在副站长朱某某手中，最终导致朱某某多次挪用经管站代管的村集体资金260余万元。

（四）政务公开不够透明，外界监督制约不到位

目前，虽然大多数政府机关和基层自治组织都建立了政务公开制度。但一些涉农领域中，真正将这一制度落实好的并不多，“政务公开”、“财务公开”流于形式，甚至有的是“有选择性”的公开，有的对“关系户”提前公开，有的不公开，有的搞“半公开”，有的搞群众“看不懂”的公开等，为他人套骗专项资金提供便利，导致群众的知情权得不到保障，更无从谈监督。如检察机关在查办粮食补贴领域案件时发现，多数地区对补贴资金的发放明细根本没有公示，或者仅是张榜拍照后即撤下，该项补贴在一些地区长期“暗箱操作”。缺乏统一有效地外界监督，导致相关问题不能及时被发现，从而也难以有效制止违法犯罪行为的发生。

（五）地方和部门本位主义严重，放松对专项资金的监督检查

个别领导干部过分强调地方利益、部门利益和小集体利益，轻视甚至无视如财政补贴等涉农政策的功能。有的将财政补贴款、上级拨付的补偿款视为“小金库”的主要来源；有的将套骗财政资金行为视为减轻地方财政负担的手段；有的没有树立正确的政绩观，为虚假政绩而故意纵容套骗财政补贴、违规拆迁等行为。如检察机关查办的一起案件中，企业主长期与某地渔政站相关人员存在现金、烟酒等不正当经济往来，在项目资金下发到企业后，部分补贴资金还以赞助款名义返还渔政站用于违规购买车辆使用。这也是我省涉农领域渎职犯罪高发多发、屡禁不止的重要原因。

三、加强惩治和预防涉农渎职犯罪的工作建议

（一）加大打击和预防力度，从源头上有效遏制涉农渎职犯罪

有案必查、有腐必惩，才能保持对腐败的高压态势，才能进一步遏制和预防职务犯罪。在当前我省涉农领域渎职犯罪高发，群众反映十分强烈的形势下，严肃查办渎职犯罪行为，形成强大震慑力是非常必要的。同时，积极延伸预防职务犯罪的触角，紧密结合执法办案工作，提出有针对性的检察建议，做好“一案一分析，一案一预防”工作，加大对类案、个案分析，深入剖析涉农领域渎职犯罪产生的原因、特点，有针对性地提出工作建议，积极为地方党委、政府及相关职能部门开展行业治理提供决策依据，运用典型案例开展警示教育，引导有关国家工作人员和农村基层组织人员正确对待和行使手中的权力，筑牢拒腐防变的思想防线，遏制和减少农业系统渎职犯罪的发生，以检察工作实效服务、促进和保障“三农”政策落实，让群众得到实惠实利。

（二）规范完善制度，建立健全科学的补贴管理模式

针对目前涉农补贴领域渎职犯罪突出的现实，有必要加强对补贴制度的研究，健全补贴规范制度，将财政补贴纳入法治化管理轨道。一是深入基层，对政策性财政补贴的用途、成效等进行调研、评估，优化补贴的种类、程序和标准，成效不明显或已无实际价值的补贴要取消，发放程序、对象、标准不科学的要及时调整。二是完善考核评价体系建设。增加补贴实效在考评中的比重，不能单纯以完成指标数作为考评的主要依据。三是探索建立政府出资、市场运作的财政补贴运用模式，减少政府的直接干预，增加财政补贴的透明度等。四是建立项目初审、上报、验收、资金使用监管等环节管理、监督机制，防止由于权力过于集中而形成不正当利益群体。五是加强省、市级职能部门在项目审批、验收等方面实质审查的职责，防止形式审查导致“人人管、人人都不管”的情况。六是尝试建立独立的专家审核和验收制度。

（三）全面推进信息公开制度，依法、全程、全面公开涉农工作

一是充分保障群众的信息知情权，增加政策的群众知情度、知情面和可监督性。政府职能部门应加强政策的宣传，让群众了解政策、见到政策实效，财政部门要及时公布各类资金的发放明细，自觉接受监督，以公开的工作方式促进公正的政策实施效果。二是注重基础信息的采集，定期核查、检查，确保信息完整、真实、准确。如粮食补贴或征地拆迁补偿等的基础数据要及时更新，不能以多年前的田亩数来发放补贴。三是保障合理的信息公开期限和信息内容稳定性，保证农业行政执法工作能有效地延伸至农业领域各个方面。四是注重多渠道公开补贴信息。在条件许可的地区，要积极探索农业政策制定、实施的听证制度。

（四）增强部门合作，加强外部监督

我省涉农工作目前仍以行政机关内部监管为主，在这一权力运行过程中，如果缺少有效的外部监督，权钱交易、暗箱操作将难以避免。我们建议要强化外部监督的力度，一是加强过程监督，保障纪检、审计和检察机关获得充分信息。检察机关在办案中发现，一些地方在涉农资金管理中搞信息壁垒，内外“两本账”的情况时有发生，有的甚至以种种借口拒绝检察机关调取申报材料和资金名细等。建议专项资金的发放、最终使用情况定期抄报同级纪检、审计和检察机关。二是加强联合执法检查。省、市级财政部门、政府职能部门和审计、纪检监察和检察机关可立足各自职能，每年选择几个领域对依法行政的落实情况进行联合执法检查。三是积极搭建社会公众参与管理、监督平台，真正将社会监督、媒体监督等外部监督机制落到实处。四是完善乡镇站所等基层政府部门和农村自治组织财务制度，认真执行财务审批和内外部监督机制。五是建立群众评议工作制度，定期对基层各级组织和各项专门工作进行群众评议，检验各项政策在农村的落实效果。

（作者：周俊梁，江苏省人民检察院反渎职侵权局；刘祥伟，江苏省人民检察院反渎职侵权局）

 

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前言：近年来，我省检察机关反贪部门聚焦人民群众反映强烈、问题突出的征地拆迁、医疗卫生、教育就业、社会保障、食品药品安全和扶贫开发等民生领域，坚持“老虎、苍蝇”一起打，查办了一批大案要案，切实维护了人民群众合法权益。故特对2013年至2014年全省查办民生领域贪污贿赂犯罪的情况进行调研分析，以进一步大力惩治发生在民生领域的腐败现象。

一、基本情况

2013年1月至2014年12月，全省检察机关反贪部门在征地拆迁、医疗卫生、教育就业、社会保障、食品药品安全、扶贫开发等六大民生领域共立案查办贪污贿赂犯罪717人，呈现出多发、高发的态势。从涉嫌罪名来看，涉嫌贪污罪222人，受贿罪 292人，单位受贿罪13人，行贿罪85人，单位行贿罪14人，对单位行贿罪10人，挪用公款罪80人，私分国有资产罪1人；从嫌疑人的级别来看，科级干部165人，处级干部35人，分别占该领域查办人数的23%、4.9%；从立案金额来看， 50万以上特大案件217人，涉案金额高达4亿余元。

二、案件主要特点

1.贪污、挪用、集体私分类犯罪比例较高，且金额较大。2013年至2014年，全省检察机关反贪部门在民生领域共查办贪污、挪用公款、私分国有资产三类犯罪303人，占查办该三类犯罪总人数的28.9%。这主要与近几年全省各地加大对民生领域资金投入和项目补贴有关。建设规模不断扩大，专项资金项目不断增多，补贴发放渠道变多，经手人员和监管人员利用职务便利，通过私自截留、虚报冒领、虚列开支等手段，将补贴款占为己有或是挪作他用，造成国家补贴资金大量流失，妨碍了国家惠民政策的真正落实，损害了广大群众的切身利益。这三类犯罪的涉案金额也很高，50万元以上的特大犯罪113人，占整个民生领域查办50万元上人数的52.1%；而100万元以上63人，占整个民生领域查办100万元以上案件的六成之多。

2.涉案人员职级低，基层组织工作人员犯罪高发。民生领域贪污贿赂案件多由市级院和县区院查办，其中县区院查办了该领域98.4%的贪污贿赂犯罪。县区院查处的基层组织工作人员虽然职级不高，但其从事的工作与群众生活密切相关，所涉职务犯罪直接损害到群众的切身利益，极易造成社会不安定。据统计，在民生领域共查处乡镇站所工作人员贪污贿赂犯罪127人，占民生领域立案总人数的17.7%；村党支部书记、村委主任及其他基层组织工作人员涉案人数为211人，占民生领域立案总人数的29.4%。少数基层干部利用职务便利贪污受贿，严重侵害弱势群众权益，案值虽然不大，但社会影响恶劣。如兴化市垛田镇王横村原村支书王顺庭，在负责审核上报和协助发放低保金过程中，采取隐瞒和欺骗手段，持续8年42次截留低保户“养命钱”近3万元。

3.窝案串案居高不下，群体性腐败呈多发态势。窝案串案占很大比重，在共同经济利益链条的驱动下，贪污贿赂职务犯罪暴露出上下勾结、内外联合、权钱交易、合谋作案的苗头。其中既有行贿人多头行贿或受贿人多头受贿的案件，也有“合谋串通、抱团腐败”的案件，在办案中体现为一端一窝、一查一串。尤其是贪污案件，几乎每案都是共同犯罪。如盐城大丰市院查办的江苏银都棉麻公司征地拆迁补偿款窝串案，涉及了公司总经理、副总经理、办公室主任、公司财务科长、会计、仓库副主任等6人，呈现出犯罪的群众体、系统性。

4.发案领域集中，关键岗位贪污贿赂犯罪易发。在民生领域贪污贿赂犯罪的发案领域相对集中，征地拆迁、医疗卫生和教育就业位居前三位，分别查处了338人、162人、109人。而在征地拆迁补偿、社会保障、专项款物管理等领域，负有管理、分配、直接经手专项资金职责的岗位是该领域职务犯罪易发、高发的环节。由于缺乏健全合理规章制度和有效监督制约机制，上述岗位在相关资金运转流程某一环节的权力极易失去控制。如陈汉林在担任徐州邳州市发改委主任、邳州市卫生局局长期间，利用职务便利，违法插手工程建设、干部任免、人事工作安排、物资采购等事项，为他人谋取利益，多次收受他人所送财物100余万元。

5.犯罪后果严重，社会影响极其恶劣。2013年至2014年，我省查办民生领域贪污贿赂案件的涉案金额达4亿余元，给人民群众造成极大的损失，严重损害的党和政府的形象。其犯罪手段越来越恶劣，一些犯罪嫌疑人良知泯灭，将犯罪之手伸向弱势群体，如徐州市铜山区民政局社会事务科科长吴关心伙同具体办事员李红军在负责审核、申报、发放铜山区受爱滋病影响儿童生活补助过程中，采取虚报冒领、私自截留等手段骗取、侵吞补助资金30余万元。且此类案件往往直接损害群众的切身利益，侵犯民生民利，危害极大，群众反响十分强烈。如无锡市滨湖区梁溪房管所房管员张永良利用伪造的有关房改售房申请材料，骗取价值近千万元的23套公有住房进行抵押、出售，致使房屋原承租人、善意购买人、有关金融机构蒙受巨大损失，滋生大量社会矛盾，给国家和人民造成了巨大损失。

三、发案环节

（一）征地拆迁领域

主要集中在拆迁项目发包、补偿面积审核确定、补偿标准适用、补偿金额核算、补偿款发放、拆迁安置等环节。有的表现为伪造被征地及拆迁户资料，直接侵吞或套取拆迁款，或者利用接收、领取、发放拆迁补偿款的便利挪用拆迁款用于非法目的。如南京市溧水区拆迁安置有限公司、溧水区征地拆迁指挥部第二项目组工作人员杨继荣，利用职务便利，擅自挪用被拆迁户购买安置房的房款归个人赌博使用。有的表现为帮助他人获取非法拆迁补偿款，或者帮助他人做到拆迁工程，从中收受贿赂。如陈贵平利用负责南京市雨花台区宁南街道控违拆违工作的职务之便，为南京中港体育场地设施有限公司谋取违法建设利益，放任该公司搭盖违法建设谋取拆迁利益，收受该公司贿赂64万元。此外，由于拆迁工作是一项需要各个环节相互配合的复杂性工作，涉及工作面比较广，并受到财务制度的限制，因此在拆迁补偿的职务犯罪案件中，涉案人员往往联手作案、集体作案，如南京市玄武区房产经营有限公司杜茜与其丈夫邓义平伙同徐吉清、夏学雷骗取拆迁补偿款四人窝串案等。

（二）医疗卫生领域

主要集中在药品定标采购、医疗器械采购、基础建设、医疗卫生监督等环节，该系统九成的犯罪为贿赂犯罪。主要表现为药品和医疗器械在采购环节发生的回扣行为。从医院的负责人，到相关科室的负责人、药品和医疗器械的采购人员，甚至到临床医生，都可能成为行贿的对象。在收受时间和方式上也呈现出“定期结付、明码标价、共同参与”的特点。回扣有明暗之分，“明扣”支付给医院或科室，用于科室私分；“暗扣”分给对采购起决定作用的相关人员。如在医疗卫生领域查办的单位受贿犯罪，均为医院的某一科室在药品或医疗器械采购环节收受回扣后用于科室私分，相关科室负责人被追究法律责任。

（三）教育就业领域

主要集中在招生录取、教材和教学设备采购、学校的基建工程、单位财务资金管理、人事管理和调动等环节。主要表现为“一把手”犯罪比例高。在教育系统中，“一把手”掌握人事权、基建项目决定权、设备采购审定权等各项决策权。如盐城市检察机关反贪部门近两年在教育系统查办的23名犯罪嫌疑人中，除一名涉嫌与校长共同贪污的犯罪嫌疑人是学校会计外，其余的犯罪嫌疑人无一副职，均是单位的“一把手”。徐州市睢宁县教育局原局长梁龙卫利用职务便利，为多名建筑商、学校校长以及下属工作人员在承揽工程、人事安排、日常教学工作管理等方面谋取利益，多次收受他人所送钱物共计916万余元。

（四）社会保障领域

主要集中在养老、失业、医疗、工伤、生育等社会保障和社会保险方面。有的表现为在办理因病或非因伤丧失劳动能力提前病退审批过程中，为他人谋取利益，收受贿赂，造成国家重大利益损失。如扬州市江都区人力资源和社会保障局养老保险科科长胡滨，在办理因病或非因伤丧失劳动能力提前病退审批过程中，利用职务便利，为他人谋取不正当利益，并从中收受他人贿赂48.8万元。有的表现为在关系民生的燃气、自来水等公用事业领域利用职务便利，在工程的设计业务承揽、施工工程承接、工程款支付等方面，为他人谋取利益收受贿赂。如南通市崇川区院在南通大众燃气有限公司查办的7人窝串案；南京市玄武区院在南京水务系统查办的窝串案等。有的表现利用社保项目，收受贿赂。如南京市人力资源和社会保障信息管理中心规划设计科科长粟毅，在推进“市民卡医保结算系统嵌入式开发项目”、“自助医疗平台医保接口开发项目”中，利用职务便利，为他人谋取利益并收受贿赂290余万元。

（五）食品卫生和扶贫开发领域

2013年至2014年，全省反贪部门在这两个领域所办案件共有18人，分别为食品卫生领域10人，扶贫开发领域8人，主要集中在食品药品流通或相关工程建设，以及扶贫资金立项、管理和使用等环节。如启东市盐务管理局局长、南通市江口盐业有限公司经理彭永生利用职务便利，挪用其他公司上交的盐款22.159万元。苏州市粮食局产业指导处处长江金兴利用负责苏州市金仓粮食中转储备库改扩建项目的职务便利，收受贿他人贿赂38.895万元。

四、原因分析

民生领域的职务犯罪易发高发的态势，严重影响了党和国家政策的贯彻实施和人民群众正常生产、生活，究其原因，主要有以下几个方面：

（一）立法不健全是民生领域职务犯罪多发的主要原因。民生领域是“部门立法”最典型最突出的领域，集中表现为授权执法的规范较多、约束权力的规范较少，规定执法机关权力和被管理对象义务的规范较多、规定被管理对象权利的规范很少。操作规程弹性大、漏洞多，为善于钻政策空子的不法之徒提供了便利条件。通过查案发现，不少执法部门执法的自由裁量范围过大，导致了实质上的自由执法。教育、医疗、社保等领域的法律法规为人民群众行使权利设置了过多的限制条件，一方面损害了人民群众的合法权益，另一方面也为权力寻租提供了不少条件。

（二）基层工作体制和机制存在很多薄弱环节。民生工作大都涉及到基层组织的工作，然而，目前基层社会管理人少事多、事权财权不协调、权力制约不到位等，制约了基层预防职务犯罪工作的开展。如由于缺乏适合农村特点的政务村务信息公开机制、权力运行监督机制，各类涉农惠农补贴的发放存在不少漏洞。有些基层部门单位人员严重缺乏，财务管理混乱，财经纪律得不到严格执行，甚至一些单位领导以方便公务活动需要为借口，明示或默许财务人员公款私存。一些关键岗位的负责人权力过大，从材料组编、呈送报批，再到资金发放等关键环节均系一人所为，从而为滋长职务犯罪行为提供了温床。

（三）涉及民生的政策信息公开不及时、不全面。一些基层行政机构和农村“两委”在执行、落实国家涉及民生政策时，往往不执行或不正确执行政务公开、村务公开等相关规定，导致公示大多流于形式，给少数不法分子利用手中职权实施职务犯罪留下了空间。

（四）基层人员忙于具体事务，监督少，学习少，失管漏管导致侥幸心理。由于该领域工作量大、工作人员多，导致职务犯罪数量大，调查取证困难，查处难度加大等原因，致使该领域的职务犯罪被查处的概率偏低，助长了相关人员的侥幸心理。领取民生领域各项补助（补贴）款的范围广、人数多、次数频繁，不容易被发现，甚至形成了潜规则。

五、对策建议

（一）加大查办民生领域职务犯罪力度，加强刑罚威慑效应的发挥。正如孟德斯鸠所说，如果我们研究人类之所以腐败的一切原因的话，我们便会看到这是因为对犯罪不加处罚，而不是因为刑罚的宽和。应围绕人民群众反映强烈的突出问题，以涉嫌贪污、挪用征地补偿款、城乡低保金、扶贫救济款、各项补助费等专项资金为查处重点，坚持做到发现一例严查一例，深挖窝案串案，严肃查处一批影响大的典型案件，依法保障人民群众的合法权益。

（二）进一步建立健全权力监督制约机制。强化对重点岗位人员权力行使的监督制约，防止权力滥用。重点加强对国家涉及民生大额资金使用、重点工程项目建设、相关单位财务管理和重大事项决定等内容的监督，防止“暗箱操作”，减少发生职务犯罪的隐患。特别要进一步强化对民生领域资金使用的监管。管理、使用民生领域资金的部门、单位要进一步建立健全重大资金审批的集体决策机制和拨付评估机制，健全和完善监督管理体系，切实增强制度的刚性约束力。

（三）改进信息公开的方式和途径。有关信息尤其是涉农民生政策和实施情况的公开方式，充分接受群众和媒体的监督。尤其是对涉农民生资金的下拨、发放、领取、签收等信息要及时公开，接受行政相对人、利益关系人的监督。有关部门要建立涉及民生政策和实施情况等各种与公众利益相关信息的发布渠道并及时披露，保证公众特别是基层群众有效行使知情权和表达权，提高公众对公共事务的参与度，压缩腐败空间。

（四）依靠人民群众加强预防民生领域职务犯罪。深入开展预防职务犯罪“进机关、进企业、进社区、进学校、进乡村、进家庭”活动，抓好社区、农村这一基础环节，组织预防志愿者协助检察机关开展预防宣传、预防调查、预防法律咨询等工作。充分发挥相关行业主管部门的主体意识，积极组织协调报刊、电视电台、网络等公众媒体定期刊载或播放预防职务犯罪公益广告，推动建立多层次的社会化预防体系，实现全社会对职务犯罪的综合治理。更加注重激励、保护、科学有序引导群众参与反腐败的积极性，进一步强化对散落在民间的各种意见、建议和职务犯罪线索的收集力度，发挥群众在反腐败中的主体作用。

（作者：路屹，江苏省检察院反贪污贿赂局；宁洁，江苏省苏州市检察院反贪污贿赂局）

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前言：近年来，中央和我省为落实科学发展观，有效应对国际金融危机的严重冲击，推进政治、经济、文化、社会建设和生态文明建设，不断加大了政策性财政补贴的投入力度。根据高检院统计，目前仅中央财政补贴就多达270余项。但从我省检察机关办案的情况来看，一些政策性财政补贴专项资金成为少数人员或单位的“唐僧肉”，补贴领域腐败问题极其突出，套骗补贴行为严重，而且存在一定蔓延态势。这不但造成国家财政补贴资金巨额损失，带来经济和社会隐患，而且影响了我省稳增长、调结构、惠民生工作实效，需要进一步完善制度，强化监督，严打严防，确保资金安全、高效使用。

一、我省政策性财政补贴领域存在的突出问题

2011年至2013年，我省共查办政策性财政补贴领域渎职犯罪129件165人，立案人数占同期全省渎职犯罪立案总人数的11.23%。通过办案，发现这一领域存在以下问题：

（一）渎职犯罪和套骗资金行为高发多发、专项资金流失严重，留下严重社会隐患。我省近三年查办的渎职犯罪行为造成财政补贴损失高达1.53亿余元，人均渎职行为造成被套骗资金达92万元，而且呈逐年上升态势。2011年检察机关发现被套骗资金3495余万元，2012发现被套骗资金4357余万元，2013年发现被套骗资金达7500余万元。我省政策补贴领域渎职犯罪行为不仅造成大量财政补贴资金被骗，有的还留下严重社会隐患。如为了防止病害猪产品流入市场，让群众吃上“放心肉”，国家设立“生猪无害化处理”专项补贴资金，每年财政补贴数亿元。但实际执行中，我省部分负责生猪无害化处理和补贴资金监管的部门，置党和政府政策的目的和群众利益于不顾，擅自与屠宰企业达成10%至30%比例返还费后，公然指示或帮助屠宰企业以伪造材料的方式骗取补贴。我省检察机关仅在扬州、淮安、徐州、连云港等地区发现被套被骗生猪无害化补贴资金就高达3400余万元。一些屠宰企业在病害猪没有无害化处理的情况下拿到补贴，又非法将有毒有害的生猪废弃物出售给他人用于炼制“地沟油”，给人民群众生命健康造成严重危害。

（二）强农惠民补贴资金领域渎职和套骗行为猖獗，对民生民利财政补贴政策的功能和实效产生消极影响。多年来，我省全面落实强农惠民政策，切实解决了人民群众最关心、最现实的利益问题。由于政策性倾斜，强农惠民财政补贴在我省数量较大，但套骗现象也特别突出。检察机关先后在脱贫攻坚项目补贴、农机具补贴、柴油补贴、种粮补贴、高效设施渔业补贴、万村千乡工程补贴、标准化规模养殖场改扩建补贴、奶牛养殖场标准化补贴等二十余个与民生民利休戚相关的财政补贴项目中发现严重的套骗和渎职犯罪行为，严重影响强农惠民政策的实效。如为减轻农民负担，国家于2004年规定农民购买农机具给予价格的30%补贴。我省每年该项财政补贴资金大约1.5亿元。但一些农机部门和个人通过伪造合同等方式大肆套取补贴款。检察机关近三年查办渎职犯罪就涉及农机补贴被套骗1700余万元。灌南县联农食用菌有限公司与灌南县农机局工作人员朱某某串通一起，通过签订购置农机的虚假合同，骗取国家农机购置补贴款229万余元。连云港市检察院对某乡镇8个扶脱贫攻坚项目调查后发现全系虚假申报，共涉及扶贫资金达200余万元，其中100余万元被镇政府截留。副镇长胡某某，为个人仕途，不惜将扶贫项目作为“礼品”赠送给县财政局局长弟弟，造成40余万元扶贫款被挥霍一空。为提高农民种粮积极性，国家对农民种粮给予补贴，但一些农村集体组织却通过虚报种地亩数的方式套取专项资金用于个人消费或请客送礼等。2013年，徐州检察机关随机抽取7个村的粮食补贴名细，均发现渎职犯罪，涉及被骗套粮食补贴资金300余万元。为降低柴油价格上涨对渔民的影响，中央和我省财政于2006年起依法对从事近海捕捞、内陆捕捞及养殖并使用机动渔船的渔民或渔业企业实施专项补贴。但负责补贴申报和发放的监管人员却与不法分子内外勾结，通过向渔民收购船证，假冒渔民等方式套骗补贴款。淮安、连云港、盐城等地区通过办案就发现被套骗资金2000余万元。如灌云县海洋与渔业局渔政渔监站副站长周某某，在负责柴油补贴时，收受贿赂，违规为“假船”办理柴油补贴手续，造成国家补贴款损失400余万元。

（三）经济转型升级、产业结构调整领域问题也较为严重，有一定犯罪黑数。“十一五”以来，我省坚持“高调优调强取向”政策，制定了十大重点产业调整振兴规划等产业优化政策，取得巨大成效。但实践中，利用我省经济政策，套取节能减排专项引导补贴、太湖流域污染治理专项补贴、省技术创新资金项目补贴、关闭小企业中央财政补助资金等犯罪行为时有发生。如海安县顺成化纤有限公司和海安县顺发合成纤维有限公司通过海安县发改委资源节约与综合利用科原副科长张某某，套骗节能减排专项引导资金150万元。苏州市兴稼生物有机肥有限公司法定代表人金某某通过行贿和虚报工程量的方式，套骗太湖流域面源污染治理、中央三河三湖水污染防治等项目补贴资金400余万元。我省经济领域渎职犯罪虽然尚未发现系统性、行业性犯罪，但从外省查办情况，以及我省检察机关初步调查掌握的线索来看，存在很大的犯罪黑数，情况不容乐观。

（四）渎职和套骗补贴行为具有一定普遍性，利益链条明显。政策性财政补贴领域弄虚作假行为之所以畅通无阻与国家工作人员和不法分子上下互通、内外勾结，结成不正当利益链条是分不开的。在我省2011至2013年查办的政策性财政补贴领域渎职犯罪中，涉嫌滥用职权罪的有148人，占89.69%，存在不同程度的受贿情节的有97人，占65.54%。负责财政补贴的监管人员，有的对套骗行为纵容默许、放任自流；有的与不法分子内外勾结、沆瀣一气；有的收受贿赂、以权谋私等。如原苏州市农业委员会党委委员、原苏州市畜牧兽医局局长凌某某在负责省级生猪标准化规模养殖场建设等14个补贴项目时，收受贿赂180余万元，纵容默许他人在没有任何投资的情况下，通过伪造申报材料，以他人建设项目冒充自建项目等方式，套取补贴资金600余万元。镇江某地环保局在审核上报及拨付省级环保专项资金过程中，公然以单位名义索取贿赂，共受贿400余万元，目前涉及专项引导资金2000余万元。2014年1月，省院反渎局根据苏州市查办的2个案例，到省财政厅抽取了全省高效渔业补贴目录（仅为高效设施农业补贴的一小部分）提供给全省排查，仅4个月，全省就发现渎职犯罪60余人，涉及被套骗资金高达5000余万元。

二、政策性财政补贴领域渎职犯罪发生的原因

我省政策性财政补贴领域渎职犯罪发生的原因是多方面的：

（一）利益驱动的影响。政策性财政补贴对国民经济发展和民生保障具有十分重要的意义。但个别领导干部对财政补贴的重要性认识不足，过分强调地方利益、部门利益和小集体和个人利益，轻视、忽视、甚至无视财政补贴的政策性功能。有的将财政补贴视为“小金库”的主要来源；有的认为“反正是上面的钱，不拿白不拿”；有的将套骗财政补贴行为视为减轻地方财政负担的手段；有的没有树立正确的政绩观，为虚假政绩而故意纵容套骗财政补贴行为等。这是我省政策性财政补贴领域渎职犯罪高发多发、屡禁不止的重要原因。

（二）财政补贴资金项目、内容和程序设置不够科学。有的政策补贴的设置脱离实际需要，造成一些地方或部门急功近利，为追求任务完成额度而任意降低贴补门槛，不正当占用补贴指标；有的补贴模式和方式方法不够科学，为不法分子张冠李戴，弄虚作假提供便利。

（三）对信息公开工作重视不够，形式化严重。信息公开是财政补贴接受外界监督的重要一环，应当遵守依法、全程、全面的原则。但实际操作中，一些财政补贴的监管部门存在重项目申报信息公开轻补贴成效信息的公开，重资金下发信息公开轻资金用途信息公开，重内网公开轻多媒体信息公开，重形式内容公开轻实质内容公开等情况，造成信息公开不全面、不到位，信息公开形式化严重。有的对“关系户”提前公开，有的不公开，有的搞“半公开”，有的搞群众“看不懂”的公开等，为他人套骗专项资金提供便利。

（四）监督者与实施一体化，权利过于集中。一些地方在专项资金的监管工作中，负责补贴项目资金的审报、初核、验收、日常检查监督等工作常为同一人负责，造成“运动员”和“裁判员”为一体的权力架构，致使监督工作虚化，诱发渎职犯罪。

（五）监管工作不规范，执法随意性较大。有的搞先批后审的“戴帽子”项目，有的以书面审查、形式审查代替现场审查、实质审核；有的以内部验收、书面验收或抽查验收代替专家验收、现场检验、全面验收；在资金拨付中搞跨级拨付、不通过财政部门直接拨付或不进单位财务而直接使用。对补贴资金下发后的用途、成效很少有成效性监管措施，形成补贴资金下发后监管“放羊化”现象。

（六）部门各自为政，监督合力不足。财政补贴资金的安排和项目管理链条长、环节多、专业性强，目前各监督部门缺乏有效的协作运行机制，相互之间信息互通不够，协作配合不够，没有形成监督合力。

（七）对渎职犯罪危害性认识不足。一些地方党政领导或部门领导对渎职犯罪危害性没有足够的警惕和重视，预防措施不到位，难以有效避免同类渎职侵权犯罪行为的重复发生。

三、惩治和预防政策性补贴领域渎职犯罪的建议

渎职犯罪高发多发是当前政策性财政补贴领域的突出问题。当前需进一步提高对渎职犯罪的惩治和预防力度，严肃查办滥用职权、徇私舞弊、内外勾结的渎职犯罪和骗补犯罪；同时查找问题、分析原因、完善制度、堵塞漏洞，进一步提高财政补贴发放和监管的法治化、科学化、规范化水平。

（一）进一步提高认识，完善制度，建立健全更加科学的补贴管理模式。从长远来看，有必要加强对补贴制度的研究，建立健全补贴立法，将财政补贴纳入法治化管理轨道。从目前来看，需要解决好国家利益与地方利益的冲突和不平衡问题。一是促进树立科学的政绩观。需要加强对政策性财政补贴重要性的宣传和教育力度，让各级领导干部树立科学的政绩观。二是完善考核评价体系建设。增加补贴实效在考评中的作用，不能单纯以完成指标数作为考评的主要依据。三是建章立制、堵塞漏洞，用制度管权管事管人，从源头上防止腐败。鼓励探索建立政府出资、市场运作的财政补贴运用模式，减少政府的直接干预，增加财政补贴的透明度等。

（二）进一步强化责任，优化机制，提高监管的力度。要将财政补贴资金用途和实效的监管与资金下发前的监管置于同等重要地位。一是引入外部监督和制衡机制，财政补贴资金的发放、最终使用情况要定期抄报同级纪检、审计和检察机关，增加外部监督力度，克服信息壁垒和杜绝内外“两本账”的情况。二是建立项目初审、上报、验收、资金使用监管等环节由不同部门、不同领导负责的制度，定期进行轮岗，切实防止由于权力过于集中而形成不正当利益群体。三是加强上级部门的联合执法检查。省、市级财政部门、政府职能部门和审计、纪检监察和检察机关应立足本职职能，每年选择几个领域对财政补贴的落实情况进行联合执法检查。四是加强省、市级职能部门在项目审批、验收等方面实质审查的职责，防止层层形式审查而导致“人人管、人人都不管”的情况。五是尝试建立独立的专家审核和验收制度。

（三）进一步加强评估，提高财政补贴的实效。要深入基层，对政策性财政补贴的用途、成效等进行调研，对其必要性进行科学评估。要优化财政补贴的种类、程序和标准，成效不明显或已无实际价值的补贴要坚决取消，发放程序、对象、标准不科学的要及时整改。对发现有渎职犯罪的财政补贴，要督促相关部门分析原因，建章立制，堵塞漏洞。

（四）进一步完善信息公开制度，依法、全程、全面公开财政补贴信息。要充分保障群众的信息知情权，增加政策补贴的群众知情度、知情面和可监督性。各地财政部门和政府职能部门要每年公布财政补贴的发放明细，自觉接受监督。要注重基础信息的采集，通过定期核查、检查等制度，确保收集的信息完整、真实、准确。如粮食直补、农资综合补贴、农作物良种补贴的补贴依据要每年核对，不能以多年前的田亩数来发放补贴。每年要公开财政补贴资金的最终用途和实效，切实改变重申报轻实效的倾向，如对扶贫补贴等要核对被扶贫人数和投资的真实性。要保障公平合理的信息公开的期限和信息内容的稳定性，确保申报人无论何时获得信息都能公平的参与竞争。要注重多渠道公开补贴信息。要通过政府信息网、广播电视报纸等多种方式对财政补贴政策进行广泛宣传、公示，使人民群众普遍熟悉。

（五）进一步完善惩戒制度，加大惩治和预防渎职犯罪力度。要建立健全对套骗企业、个人和参与造假的中介机构、相关业务专家的惩戒力度，构成犯罪的，依法追究刑事责任。不构成犯罪的，也要在一定期限内取消申请财政补贴资金的资格。要充分利用企业信用制度，对存在重大行贿记录、套骗贴补行为等违法的单位，禁止申报政策性补贴。要加大对财政补贴领域渎职犯罪的惩治和预防工作，积极支持检察机关查办渎职犯罪。对阻碍办案的，按照规定给予党政纪处理。要强化事前、事中和事后预防工作，将预防渎职犯罪贯穿专项补贴资金申请、发放全过程等。

（作者：殷其新，江苏省人民检察院反渎职侵权局；张云强，江苏省人民检察院）

——以无线电专项资金管理为例

：2015-10-18    稿件来源：喵大大    

前言：“九层之台，起于垒土。”预算是各类工作的基础，是无线电各项业务、重大活动保障的基本保证。预算若编得不好，直接导致执行困难、设施更新缓慢、业务活动停滞、事业发展受阻，可见发挥预算的前导作用，增强预算的管理手段，改革预算的编报工作，已迫在眉睫，更是势在必行。

一、存在的困难和问题

纵观近几年，我省无线电各类技术设施建设虽然也突飞猛进，但整体上建设步伐缓慢、建设周期长、建设目标模糊等问题还是客观存在。年度预算完不成，结余慢慢就积累多了。我省在专项资金预算执行上出现的一些问题和困难，总结起来有三点：

一是中期规划与年度预算编制存在两张皮现象，未能很好地按照规划确定的目标任务抓落实。尤其是五年规划期后段，未能对规划进行及时必要的修订，规划在预算项目编制中的指导引领作用没有发挥出来。这几年，同周边兄弟省市比较，其专项预算都比我省高出不少，随之而来我省技术设施规模档次比之也有了差距。

二是专项资金预算下达时间较晚，造成部分重点技术设施建设项目无法在年内执行。当年没做完的项目等到第二年正准备开展，新项目又到了，我们也只能两个项目合到一块儿做了，无形中拉长了建设周期，完成效果也不是太好。

三是个别建设项目缺乏前期调研和论证，预算项目没有认真开展评审就立项上报。等到国家资金计划下达后，才发现原申报的建设项目存在瑕疵，或是技术指标需要调整，或是预算额度与实际招标采购价格差距较大，而调整项目又需要走上级部门批准的程序，不能保证预算项目按时完成。

二、调研基本情况

为了保证调研成果全面、有效、可行，我们于2014年远赴北京、河北、辽宁进行实地调研，2015年4月又对周边兄弟省市进行公函式调研以及省内地市问卷式调研。调研结果如下： 

外省市调研提纲是：1. 全省预算编报工作的主要做法；2. 预算项目分类目录，项目申报材料基本内容和格式、预算支出构成和确定标准依据等（尤其是专项监管业务经费项目）；3.省对地市转移支付下拨资金分配、使用和管理情况；4. 推进全省技术设施建设和运维管理的经验做法；5. 今后2-3年技术设施建设资金安排的重点方向；6. 专项资金使用管理方面建章立制情况。

省内地市调研提纲是：1. 近两年部门预算收入主要构成；2. 省拨专项经费分类（建设、运维和业务三类）使用情况；3. 业务工作和运行维护日常经费的实际需求测算数； 4. 考试等重大活动保障、台站核查等专项执法、频谱监测和干扰查处等专项业务工作主要经费需求、支出内容和定额标准建议；5. 本市技术手段和设施建设还存在哪些薄弱地方，急需在今后2-3年补强；6. 对省专项经费的分配和安排、提高预算编报质量、加快推进技术设施建设、加强设施运行维护管理等有何良策和建议。

通过以上调研结果反映，尤其是从外省市回复的材料来看，我省预算项目编报工作与他们存在不少差距。一是制定规划没有做到与技术设施建设有效衔接，未能形成具有前瞻性和指导性很强的技术设施建设滚动计划；二是无线电技术设施建设申报项目比较零乱，缺少系统性、网络化指引；三是建设项目缺乏前期调研、论证，未能形成成熟的、可执行的建设方案。

而省内地市问卷调查结果反馈出的问题反映建设与实际需要存在差距：

1. 要跟上无线电管理工作的新形式，必须加大对地市无线电监测系统、数据库管理系统、无线电办公系统的建设和完善。没有先进的管理手段，就无法满足无线电监管任务的完成。

2. 当前无线电电磁环境复杂，设备老化，固定基站监测范围受限，对伪基站、黑电台的监测检测查找不能达到效果。在运行维护故障查处上相互协调不力，建议加大对可搬移站的投入，利用可搬移站的灵活机动性来提高监管效果，改变被动式查找的尴尬局面，让伪机站不再具有隐蔽的危害性。下放与生产厂商的运维协议，以便有故障时能及时联系，便于排查。

3. 每次预算编报报上去的项目，到最后都不了了之，没有一个明确的答复，不好抓落实。建议省局将地市上报的建设项目统一研究论证，经过对比，根据五年发展规划要求，发展远景及在国民经济中的地位，选择适合的单位配套建设。省市要进行沟通，特别是基础建设与设备的更新，避免重复建设。

4. 由地市自筹资金的建设项目，经考查论证后，省局可直接批复；省局同意建设的项目需给地市一个明确的批复，便于地市与财政部门的协调，将资金尽快落实到位，不影响建设工期。

5. 省局对地市的无线电管理工作并不能全面了解，设备购置统一配发力度小，不能满足建设需要。建议高精端设备的购置，由省局统一选调地市业务骨干参与调研和论证。普通小项目由省局拿出参考目录，依据形式发展，以备选项的形式由地市建设，省局做好对地市建设的技术跟进。

6. 建议成立预算编报项目小组，由业务处牵头，地市抽调人员参与，集思广益。按需编报，不能拍脑袋编报。省局作为业务领导机构在建设项目的立项上要慎重，不能盲目性，配马不配鞍，软硬件不配套。作为无线电管理部门，频谱数据库都没有，如何管理，如何指导，没有明确的依据。

7. 没有手段对重点业务实施保护，资金应要有针对性的投入。同时省局要有始有终，发挥职能部门的业务指导能力。

8. 建议对全省设施设备做一个全面的检查，对带病工作，增加运维成本的机站整修或是关停；设备都是有使用周期的，对用于参观的新型精端设备以模型替代，把设备用在实际工作中去，让它发挥真正的作用。

三、改革建议

根据多角度、多方位的调研，我们针对预算编报需要革新的内容和环节，结合即将于9月份开展的2016年专项资金预算申报工作，制订了有关预算编报执行及项目推进的工作思路和做法：

一是坚持问题导向深化预算改革。预算执行不好根本问题是预算编制不够科学合理。我们将改革预算管理的重点放在抓预算编报这一关键环节，将“十三五”规划编制和2016年经费预算申报工作，作为深化预算改革的着力点，列入今年年度重点工作，力求从根本上解决预算执行不好的问题。

二是全面启动“十三五”无线电管理发展规划编制工作。根据国家统一部署，省市联动，共同开拓思路，共同谋划事业远期目标。开展广泛深入的调研，在回顾过去、总结经验、分析形势的基础上，初步确立了打造一流技术设施的建设目标，着力谋划未来五年重点建设工程，增强规划在技术设施建设中的指导作用。

三是超前布置2016年专项资金预算申报工作。按照“统分结合、布局合理、分布实施、滚动发展”的原则，提出了以大型固定站为主的省级骨干网和以小型监测站为主的市级区域网建设重点，将原由省级统一建设的方式，调整为省市两级分工建设，充分调动市级主体建设的主动性、积极性。4月初就提前组织2016年重大建设预算项目申报工作，明确规范申报内容、时序步骤和质量要求。8月份组织力量对全省申报项目进行专家论证评审、建设项目立项审核，筛选出一批高质量、高标准的建设项目。

四是坚持围绕重点统筹预算安排，集中财力办大事是让有限的资金更好地发挥效益的基本途径。为此，在布置预算编报和经费分配工作，我们的主要原则是“突出重点、量入为出，统筹安排使用”。以年度重点任务为导向，在充分保证全省无线电管理机构正常运转所需经费的前提下，优先保障国家部署的重点工作、省委省政府布置的专项任务以及全省性重大建设项目，在财力允许的情况下，兼顾创新和自身建设，做到突出重点、效益优先、兼顾平衡。同时，严格按照“八项规定”要求，控制和压缩一般消耗性支出预算安排，将节省的经费计划主要用于技术设施建设。

五是坚持制度管钱保障资金使用。加强制度建设和刚性约束是规范用钱、用好钱的重要保证。结合工作实际和预算管理需求，逐步建立更加完善、规范的制度，补充完善财务制度、建设项目和软课题项目管理办法、资产管理制度，抓好制度落实，严格按制度开展项目和使用经费。落实经费使用管理责任。明确主要领导负总责，按照“谁承办谁提出、谁分管谁负责”的原则，落实专项资金使用管理主体责任。在技术设施项目建设中，实行项目建设单位负责人制度，保证了预算执行和建设项目实施。重大预算项目开支集体研究。始终坚持重大项目立项和大额经费支出上办公会民主决策。加强财务审核工作。强化财务部门审核责任，严格按批复项目预算和支出标准进行审核把关。实行经费内部核算，对每笔支出要求明确用途，具体核算到部门和预算项目，借助信息化管理手段，便于准确反映财务信息，加强预算管理。坚持每年组织一次外部财务审计，自觉接受财政、审计部门的检查监督。

六是坚持全程监督推进项目实施。项目管理是技术设施建设的质量保证，也是项目经费使用的安全保障。针对项目投资大、周期长、环节多的特点，我们着手建立重大建设项目跟踪管理制度，在保证规范的前提下，扎实推进项目建设。落实项目监督责任制，明确专门部门和专人负责项目建设监督。加强项目计划管理。编制项目预算执行计划，做到与项目实施方案对应步骤进度相衔接，通过节点控制推进项目进程。加强项目过程控制，从项目调研立项、招标采购、组织实施、竣工验收到保修期满后评估的全过程实行跟踪管理。重大项目引入第三方监理机制，参与项目过程监督和质量把关。加强技术设施建设形成的固定资产管理。对新建成项目将资产登记作为支付项目最后一笔经费的条件，同时定期组织开展固定资产的清理核查，严格按照国家分类统一标准登记资产，保证资产安全。

四、调研结论

多年来的实践表明，无线电专项资金是无线电管理部门履职尽责、发挥作用的重要基础条件，也是未来支撑无线电管理事业更好更快发展的必要保障。

下阶段，我们将对预算执行中的重点、难点，即技术设施建设预算及资金使用，进行更深入的调查研究。一是针对技术设施建设投资大、周期长的因素，摸索并凝练出一套简单、快捷，更加规范的建设程序；二是针对技术设施建设过程来不得丝毫闪失的特点，加强省内技术设施建设经验交流，总结成功经验，推广典型案例，发布风险提示；三是针对技术设施建设在方案制定、设备选型、软件开发和网络集成等方面技术复杂、建设要求高的属性，制定全省技术设施建设标准指南，更加规范指导技术设施建设工作科学、高效运行。

（作者：杨华伟，江苏省无线电管理局）