“智囊团”系列№300（32篇）粮食安全、涉粮问题专项整治素材汇编

文章导读

“智囊团”系列№300 【微信：mydr91】 扫描二维码关注“笔苑公众号 扫描二维码关注“笔扫千军”公众号 2021年10月 目 录 从“一号文件”看。

“智囊团”系列№300

【微信：mydr91】

扫描二维码关注“笔苑公众号扫描二维码关注“笔扫千军”公众号

2021年10月

目录

从“一号文件”看我国粮食安全新机制的构建1

当前中国粮食安全的形势和应对举措分析7

对近期与中长期中国粮食安全的再认识11

更好发挥两个作用，确保国家粮食安全22

广东省粮食安全存在的问题及对策28

国际粮食经济形势与中国的粮食安全31

构建“五大体系”扛稳粮食安全责任36

汲取精神力量担当历史使命坚决扛稳保障国家粮食安全政治责任41

加强黑土地保护保障国家粮食安全47

坚定不移抓好粮食生产固稳粮食安全压舱石”51

经济政策不确定性对中国粮食安全的影响55

坚守耕地保护底线筑牢粮食安全防线65

非凡“十三五”“两项考核”让粮食安全责任全面压实68

牢牢掌握粮食安全主动权71

扛起粮食安全的政治责任78

“十四五”时期积极应对我国粮食安全的对策研究79

“十四五”时期我国粮食安全形势与战略思考87

我国粮食安全面临的主要风险与对策研究102

提高中国粮食安全风险管理能力的思考109

双循环背景下我国粮食安全：现状、挑战及保障路径115

习近平新时代中国粮食安全观研究128

我国粮食安全现状与政策132

新冠肺炎疫情背景下中国粮食安全：矛盾诊断及破解路径137

新时期我国粮食安全保障的发展思路与政策建议152

新时代下的中国粮食安全：意义、挑战和对策156

新发展阶段保障国家粮食安全的思路与对策168

新时期我国粮食安全问题研究综述178

在构建新发展格局中更好保障粮食安全190

疫情常态下我国粮食安全存在的问题及建议192

严守耕地红线固牢粮食安全的“压舱石”196

新形势下我国粮食安全现状、问题与对策探析199

用“五力”应对全球疫情下的粮食安全危机207

从“一号文件”看我国粮食安全新机制的构建

河南省发展和改革委员会产业研究所蔡基宏

一、引言

粮食安全不在于透支粮食生产能力及过度扭曲粮食市场，而是具有保护和培育粮食生产潜力、具有充足购买力、健全和完善粮食市场机制等更深层次的涵义[1]。2003年美国库存消费比降至8%，但没有人认为美国的粮食安全存在问题，这是因为美国具有充足的粮食生产潜力。印度经济学诺贝尔奖得主阿马蒂亚␎森研究了1943年孟加拉大饥荒，当时的印度有着充分的粮食供应，但由于

大量的农工失去工作贫穷如洗，从而失去了购买能力，造成饥荒发生。日本常

年库存消费比在15%以下，粮食自给率仅为30%左右，但由于日本有充分的购买力，在国际上与一些粮食出口国形成长期互利关系，国际间贸易供求关系几乎固定，从未出现粮食安全问题[2]。

当前，我国人均粮食占有量远高于联合国粮农组织发布的粮食安全标准线，两大口粮自给率100%[3]，我们对粮食安全完全有信心和底气，这也为我国进一步推动粮食改革奠定了基础。

从近年“一号文件”看，我国确立了确保谷物基本自给、口粮绝对安全的国家粮食安全目标和“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的粮食安全战略，提出实施藏粮于地、藏粮于技战略，这些都是保护和培育粮食生产潜力的重要部署。“适度进口”就是要统筹用好国际国内两个市场，这不仅有助于弥补我国粮食生产结构性不足，而且有利于在更高层次上确保粮食安全。此外，我国近年来推动“市场定价、价补分离”改革，推广完全成本保险和收入保险等等，都是从粮食价格形成机制等层面构建粮食安全新机制的重要安排。上述这些从粮食的供给、需求、价格机制、符合WTO规则等等角度的重要措施，对于我国粮食安全新机制的构建正在发挥越来越显著的作用。

二、从近年“一号文件”看我国粮食安全新机制的构建与演进

构建我国粮食安全新机制，既要从我国农业生产的禀赋出发，也要考虑粮食市场的特征，更多地基于市场机制，充分发挥市场的调节作用。

我国人口众多的基本特征决定了粮食供给必须坚持“以我为主、立足国内，藏粮于地、藏粮于技”，而人少地多的农业禀赋又决定了我们应统筹用好国际国内两个市场。粮食市场的重要特征是需求具有一定刚性、粮食供给价格弹性

高，这些特征决定了在需求方面应合理确定国家储备规模，避免供求的大起大落，形成稳定的供求预期。在价格机制方面更多发挥市场的调节作用，以市场定价为主，避免非市场手段对价格的过多干预从而扭曲粮食市场，更多采用价补分离、收入保险等“绿箱”政策，在保障农民收益的同时也很好地兼顾市场调节。最终通过保障供给、调节需求、完善价格形成机制等一系列措施，推动我国在更高层次上构建和完善粮食安全新机制。

在粮食总供给方面，历年“一号文件”都确立了“以我为主、立足国内”的主基调。比如，2014年“一号文件”指出“实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。确保谷物基本自给、口粮绝对安全”；2018年“一号文件”提出“深入实施藏粮于地、藏粮于技战略，严守耕地红线，确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”等。

基于我国人口众多、粮食国际贸易格局、国内农业就业等多角度考虑，决定了我国粮食生产不能主要寄希望于国际市场，必须坚持“以我为主、立足国内，推动藏粮于地、藏粮于技”等基本战略[4]。这主要是因为：一是战略考虑，不能受制于人。正如习近平总书记指出“一个国家只有立足粮食基本自给，才能掌握粮食安全的主动权，进而才能掌握经济社会发展这个大局”，尤其新冠疫情以来，美国对我国全面打压阻遏，我国粮食安全更不能受制于人。二是国际贸易量有限，全球粮食贸易量约2.5-3亿吨，不到我国粮食消费量的一半。三是外交考虑，我国一旦大量从国际市场采购粮食，势必引起国际粮食市场大幅波动，影响我国与一些缺粮国家和发展中国家关系，目前全球8.2亿饥饿人口主要集中在这些家。四是出于国内考虑，目前我国农业就业人口仍有1.94亿，过多进口粮食，会冲击国内的粮食生产和就业。

当前，通过实施藏粮于地、藏粮于技、严守耕地红线、科技支撑等战略，中国用世界5%的淡水资源和8%的可耕地，生产了全球1/4的粮食，为全球18.5%的人口提供了高达95%的食物，有效保障了粮食供给。

如果仅仅立足国内保障粮食安全，是一种静态、片面、封闭的观点。因此国家提出统筹用好国际国内两个市场。这种“主动进口”战略在国力基础、国际环境等方面都具备了一定条件。习近平总书记指出：“在国内粮食生产确保谷物基本自给、口粮绝对安全的前提下，为了减轻国内环境资源压力、弥补部

分国内农产品供求缺口，适当增加进口和加快农业走出去步伐是必要的。”[5]在统筹用好国际国内两个市场方面，近年来“一号文件”多有论述。比如，

2016年“一号文件”提出“加快形成农业对外贸易与国内农业发展相互促进的政策体系，实现补充国内市场需求、促进结构调整、保护国内产业和农民利益的有机统一”；2019年“一号文件”提出“统筹用好国际国内两个市场、两种资源，科学确定国内重要农产品保障水平，”等。

正是由于耕地资源、人口分布、生产能力、市场需求在地区/国家间的差异，贸易成为解决全球和我国粮食安全的重要途径。中国农业资源禀赋欠佳，人均农业资源相对匮乏，有研究表明，我国要保证农产品的供求平衡，至少需要35亿亩农作物面积，而目前国内能提供农作物的面积只有25亿亩[6]，这决定了中国的农业一定是国际开放体系中的农业。此外，WTO“黄箱”补贴“天花板”上限触手可及[7]、近年来我国劳动力、土地等成本上升推动粮食生产成本上升等因素也是采取适度进口战略的原因之一。

我国“粮食自给”战略不是减少全球联系带来的风险，而是应主动出击，在更加开放的国际经济环境下，立足全球视野，积极参与全球粮食规则制定，加强国际农业合作，建立稳定、可靠的国外粮食供应链，最大化利用国外粮食资源，更好地实现粮食安全战略。2019年，中国农产品的进口额为1509.7亿美元，出口额为791亿美元，贸易逆差达到700多亿美元，正是我国统筹利用两个市场的体现。

在粮食安全机制中，国家储备是保障粮食安全、调节供需的重要手段。国家储备规模绝不是越多越好，需要科学确定。

我国近年“一号文件”都强调需要科学合理确定国家储备规模。比如，2017年“一号文件”提出“科学确定粮食等重要农产品国家储备规模，优化中央储备粮品种结构和区域布局，”等。

目前，我国粮食储备率已达83.2%（其中，小麦库存量相当于一年消费量），远远超过联合国粮农组织规定的17%-18%的安全储备水平。此外，这一比例还未考虑农户存粮，由于我国农户数量巨大，考虑这一因素后，储备率更高。这一状况主要是不恰当的实行最低收购价政策造成的，这一政策无法稳定储备规模，造成供需失衡、市场紊乱（诸如高价收购低价进口、腾库清仓时对农产品市场造成巨大冲击等等）、农产品价格体系扭曲、国家负担沉重（如2015年全部粮

油储备支出达2600亿元）等一系列问题。

过量库存不仅浪费自然资源和社会资源，还会增加市场风险、威胁粮食安全、加剧贸易争端。相反，科学合理确定农产品国家储备规模不仅有利于降低国家负担，而且也有利于形成以市场为主的粮食供求机制。

在国家储备规模科学确定方面，根据我国学者研究，大体上认为，我们可以在联合国规定的储备水平上再加一道保险，将其提高到30%的储备水平。即使再考虑中央对粮食安全的极端重视以及地缘政治等因素，我们加双保险到40%，就是2.5亿吨粮食。如此算来，我国目前的库存超出了这一标准一倍还要多。我国粮食库存绝对安全水平是2.5亿吨（5000亿斤），如果每3年轮换一次，那么每年国库收1700亿斤粮食就足够了[8]。而且这已经是比较保守的一种估算了。

目前，我国实行的最低收购价等政策，对保障粮食安全起到巨大作用，但政策也造成一些问题，主要是粮食高产量、高进口、高库存储备“三高”矛盾越来越突出，财政负担沉重，下游产业经营成本增加，国内外小麦市场价格倒挂等，现有政策亟待进一步改革完善。以政府定价为核心的粮食价格本质上是逆市场化行为，在中长期内会导致粮食生产、流通、进口、库存、加工、消费的全面扭曲。此外，粮食价格支持政策属于WTO“黄箱”政策，国内补贴空间已基本逼近我国承诺的“黄箱”上限[9]。

近年来，我国逐步突破实施多年的农产品最低收购价政策，开始向“市场定价、价补分离”等市场定价机制转变。比如，2016年“一号文件”提出“坚持市场化改革取向与保护农民利益并重，采取“分品种施策、渐进式推进”的办法，完善农产品市场调控制度。深入推进新疆棉花、东北地区大豆目标价格改革试点。按照市场定价、价补分离的原则，积极稳妥推进玉米收储制度改革”；2017年“一号文件”提出“坚定推进玉米市场定价、价补分离改革，”等。

我国积极探索“市场定价、价补分离”的政策改革，加快建立市场导向的粮食价格形成机制，让价格真正反映供求关系变化，让价格机制能够有效引导农业资源的配置，坚持市场化改革取向与保护农民利益并重。这一政策一是真正的市场定价；二是极为简便，高度透明；三是财政支出可控；四是属于“绿箱”政策，没有贸易谈判纠纷，五是兼顾市场调节和农民收益。具体实施方面，2016年取消玉米临时收储政策改为“市场化收购+生产者补贴”，2017年取消大

豆目标价格政策，统筹实施玉米和大豆“市场化收购+生产者补贴”政策。

农业保险不直接干预粮食价格的形成，而是通过影响粮食生产者的生产行为来间接影响粮食产量及价格，确保了市场在粮价形成机制和资源配置中的重要作用。此外，我国农业发展的目标之一是逐步实现农业规模经营，与小农场相比，大农场虽然具有低成本优势，但大农场的规模化生产也易产生经营风险的规模化，对农场财务安全形成严重威胁。而农业保险的推广可以为大农场降低经营风险，更为适应农地规模化发展这一趋势。

从美国经验看，从1933年至今，美国农业政策不断调整，经历了以价格支持政策与供给调控为主的阶段（1933—1970年）、以目标价格改革与差额补贴为主的政策过渡期（1970—1980年）、以市场自由化改革为导向的阶段（1980

—1995年）、以收入补贴体系完善为主的政策阶段（1996至今）[10]。这一过程主要是价格支持政策逐渐向收入补贴政策转变，从政府高度干预向市场配置资源转变。目前，美国农业安全网主要由三部分构成：永久授权的联邦农作物保险项目、永久授权的农场商品项目、永久授权的农业灾害救助项目。而这三者中，联邦农作物保险项目已成为美国农业安全网的最大部分，具有基石作用[11]。

价格保险所保风险只能在时间维度上分散，无法在空间维度上分散。农业收入保险是价格指数保险的迭代升级，既能应对自然风险，又能应对市场风险。WTO“农业协定”将收入保险、收入安全网措施、自然灾害保险归属于“绿箱”政策。

我国近年来逐步开展农业保险试点与推广。2015“一号文件”提出“积极开展农产品价格保险试点”；2016“一号文件”提出“探索开展重要农产品目标价格保险，以及收入保险、天气指数保险试点。探索建立农业补贴、涉农信贷、农产品期货和农业保险联动机制”；2018年，财政部、农业农村部、银保监会共同印发《关于开展三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点工作的通知》，试点保险标的为关系国计民生和粮食安全的水稻、小麦、玉米三大主粮作物；2019“一号文件”提出“推进稻谷、小麦、玉米完全成本保险和收入保险试点。扩大农业大灾保险试点和“保险+期货”试点”；2021“一号文件”提出“扩大稻谷、小麦、玉米三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点范围，支持有条件的省份降低产粮大县三大粮食作物农业保险保费县级补贴比例”等。

三、逐步构建健康可持续的国内粮食安全新机制

粮食市场的形成实际上是生产、进出口、消费、市场、政策等一系列因素综合作用的结果，各因素间相互影响，相互决定。因此，构建国内粮食安全新机制，需要从供给、需求、价格机制等各环节考虑采取相应政策措施。

将“一号文件”的各类重要措施总结如图。可以看出，“一号文件”着力于顶层设计，推动粮食市场各领域改革，打造保障粮食安全的经济新机制。在这一粮食安全新机制中，供给主要在“以我为主、立足国内”的前提下由农户生产提供，通过“科技支撑、藏粮于地、藏粮于技”，强力保护、培育和提升粮食生产潜力，同时统筹用好国际国内两个市场，适度进口，弥补我国农业资源欠佳的禀赋；需求由国民消费和科学确定的国家储备构成，这其中，政策应重点致力于科学合理确定国家的储备规模；供需价格形成机制逐步向以市场为主的价补分离过渡，同时，参考国际经验逐步推广完全成本保险和收入保险，在保障农民收益的同时，更好地发挥市场的调节作用。最终形成国家负担合理、以市场调节为主导的健康可持续的国内粮食安全“升级版”经济新机制。

综上，打造我国粮食安全新机制的总体思路就是：坚持“以我为主、立足国内、确保产能、科技支撑、藏粮于地、藏粮于技”，坚决做到谷物基本自给、口粮绝对安全，严守耕地红线；统筹用好国际国内两个市场，适度进口；科学确定粮食等重要农产品国家储备规模，推动国家补贴政策由最低收购价等向“市场定价、价补分离”方向转变，试点推广完全成本保险和收入保险，调整改进“黄箱”政策，扩大“绿箱”政策，不断推动降低巨额补贴给国家造成的沉重负担，在保障农民合理收益的前提下，形成以市场调节为主导的粮食价格形成机制，最终建立起健康可持续的国内粮食安全新机制。

当前中国粮食安全的形势和应对举措分析

房强

粮食安全指保证任何人在任何时候能买得到又能买得起为维持生存和健康所必需的足够食品。对于14亿人口的中国来说，粮食安全更是战略意义上的首要堡垒，是治国理政的头等大事，是物质和经济的根本保证。习近平总书记多次强调粮食安全的重要性，指出“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，我们的饭碗应该主要装中国粮”“我国是个人口众多的大国，解决好吃饭问题始终是治国理政的头等大事”“要把保障粮食安全放在突出位置，健全粮食安全制度体系”。可见中国对粮食安全的重视程度。本文分析我国在粮食安全问题上存在的问题，并提出了应对措施，以期为中国应对粮食安全问题提供借鉴。

当前世界正在经历百年未有之大变局。政治上，西方国家在芯片、医药、种子等多个方面对中国进行的无理由制裁，对我国农业发展产生了一定的影响。环境上，世界各地多次出现沙尘暴、酸雨、气候变暖、洪涝灾害、干旱等极端天气和异常状况，导致多地农业歉收甚至绝收；非洲猪瘟、蝗灾等病虫害造成了畜牧业和种植业的大量损失。2020年新冠肺炎大流行以来，联合国粮食及农业组织（FAO）发布的《世界粮食安全与营养状况2020》显示，本次疫情导致2020年全球不能达到温饱的人数新增0.83亿～1.32亿人，如果疫情没有得到有效遏制，人数还会继续增加。同时，多个国家开始限制本国粮食出口，引发了各国对粮食供应问题的担忧。得益于我国的政策制度优势，农业生产技术得到很大提升，例如开展农田建设提高抗御旱涝灾害能力、推广良种和科学水肥管理提升作物产量、有效控制病虫草害减少损失、逐步实现全程机械化等，粮食产量实现17连丰，粮食总产量已经连续10年稳居世界第1。

然而，我国土地面积约135万km2，排世界第3，但人均面积较少，相当于用全球约7%的耕地养活近20%的人口。放眼长远，粮食安全形势依然严峻，城镇化脚步的加快抢占土地、农业劳动力缺乏、环境恶化加剧等都会影响粮食生产。应对这些问题，提出解决对策，有利于我国粮食安全问题的有效解决。

耕地资源面临严峻形势。首先，耕地面积有所下降。2020年第七次人口普查结果显示，城镇人口90199万人，占比63.89%，同比增长3.29%。随着城镇化、工业化脚步加快，城市规模扩大，随之而来的是耕地面积不断减少，离18亿亩红线越来越近。此外，我国畜牧养殖存在很多散户，不具备粪尿处理设备，多数就地处理，而耕地成为其主要存放地，这也是可耕地下降的原因之一。其次，耕地质量有所下降。我国各地均存在耕地质量下降的问题，如东北黑土地部分耕作层有机质含量下降严重，天然的土壤养分逐年减少；长江流域水稻土部分存在乳糖酸化现象；西北黄土型旱作部分出现土壤盐渍化、板结现象；丘陵岗地部分红黄土壤出现潜育化、酸化问题。

劳动力资源同样严峻形势。部分农村人口尤其是青壮年向城市转移，选择务工以获得更高收入，农民群体老龄化加剧，耕种积极性急剧下降，部分农民甚至直接弃种，对我国粮食生产造成了极大的影响。

第一，耕地分布不均匀。耕地主要分为东南部湿润区、半湿润季风区、西北部半干旱区、干旱内陆区、西部青藏高原区，其中前两区集中了全国90%的耕地，但自然条件差，耕地质量一般，高产稳产田约占1/3，低产田约占1/3，还包括很多水土流失地、盐碱地、涝洼地等。第二，全球气候不稳定。全球变暖加剧，各地出现很多极端天气。例如2021年我国河南、湖北等地的极端强降水，澳大利亚的森林火灾、加拿大的特大暴风雪等，对农业生产造成了不可估量的损失。第三，农业面源污染严重。农业面源污染主要源于农药、化肥等化学品施用过量，农业废弃物，如塑料薄膜、畜禽粪便处置不合理等，对土壤影响较大，且难以防控和治理。过量的农药化肥残留，容易污染河流、地下水、农作物、土壤，对粮食安全造成影响。第四，工厂污染耕地。近年来，为了降低成本，工厂开始向农村地区转移，部分工厂排放未达标，废水废气排放使耕地质量严重下降，尤其是产生了土壤重金属污染问题，贻害无穷。

我国农村人均耕地较少，存在很多小规模耕种农户，难以做到规模化生产，减缓了农业机械化普及速度。因此，必须采用多措并举的方式，如土地流转、建立农民合作社、企业+农户股权分红制度、家庭农场等方法，发展规模经营，提高粮食生产效率，增加粮食产量和农民收入。规模化种植有利于实现合作社

和农民双赢，小农户以地入股，保证收入，还能参与劳动赚取额外报酬；有利于合作社或企业采取全程机械化，实现节本增效，将原来的高投入低产量转变为低投入高产量；有利于农田基本建设和标准化、绿色化统一管理，提高农田抵御各种灾害的能力，降低农户风险指数；有利于种植过程的规范管理，可节水节肥节药，提高农作物质量，加快向绿色农业发展步伐；有利于企业和科研部门对接，促进良种、良技和先进装备的推广，实现科学种田。

合理规划耕地，解决城镇化加快与耕地减少的矛盾。继续从政策上保证耕地面积，在保证耕地红线的基础上，严格审批耕地性质转化手续。耕地利用要考虑山水田林路，最大限度开发土地生产力，保护土地资源和环境。优化农业生产效率，提高有限土地的粮食产量。农牧种养结合，如辽宁盘锦采取的蟹稻共生模式，可生态除虫，实现了一水两用、一田双收，不但减少了化肥农药施用，且稻米河蟹品质极高。我国现在粮食生产结构有待优化，稻谷、小麦、玉米等产量过剩，每年储存的成本较高，而大豆等粮食还主要依靠进口，因此，需优化农作物种植结构，保障粮食安全。

第一，气象灾害防御体系。在环境持续恶化的背景下，需利用信息化技术继续发展精准天气预报，提前应对天气对粮食生产的影响。建立健全农业气象服务以及气象灾害防御体系，提高农业气象监测预报的精准度，提升灾害预警能力，研究人工降雨、防旱、防雹、防大风等技术，保证粮食生产安全；建设综合性气象服务网络，借助电视、手机等设备将信息第一时间传达到户；建立应急减灾联动体系，一旦出现气象灾害，各部门能有效预防。第二，构建智慧农业体系。大力推广农业物联网技术，通过设施农业、精准灌溉、全程机械化、精准施药等技术，实现农业生产智能化、节本增效、降低污染、保护生态环境。第三，建立智慧农业平台。开发手机、电脑程序，利用北斗卫星、无线通讯、计算机等技术收集农业生产大数据，整合资源，将信息与农民共享，做到农业生产有指导、供应产业链有交流、农业气象有预报、高新技术有推广等。

首先，要引导大众认识到粮食安全的重要性。其次，要引导农民树立保护环境、绿色生产的理念。好的生态环境是粮食安全的前提，倡导“绿水青山就是金山银山”，不能为了经济增长搞破坏生态环境的开发，对污染环境的工厂

零容忍，从法律制度等方面给农业生产创造优质基础。要引导农民科学施肥施药，防止化肥农药滥用，实现绿色生产，在确保产量的同时保证农产品质量。第三，倡导节约意识。粮食最终流向百姓的餐桌，而我国每年浪费的粮食数量惊人，因此，通过媒体等宣传引导大众，养成良好的饮食习惯，杜绝舌尖上的浪费，倡导多元化膳食结构，让全社会每个人都为粮食安全尽一份力。

虽然我国已经消除绝对贫困、粮食生产实现17连丰，但是，在当今复杂的国际环境下，我国农业面临人均耕地减少、农业劳动力短缺、气象环境日益恶化、污染加重等问题，粮食安全形势依然严峻。在政策上保证耕地红线保有量，合理规划有限的耕地；在技术上依靠数字信息化技术提高农业生产效率，在舆论宣传上引导企业工厂人员、生产者、消费者等提高认识，保护生态环境，节约粮食。通过这些措施，做到藏粮于地、藏粮于技，有利于我国应对粮食安全问题，在任何时候都能把饭碗牢牢端在自己手上。

对近期与中长期中国粮食安全的再认识

北京大学中国农业政策研究中心黄季

一、研究背景

粮食安全始终是国家经济社会稳定和发展的基础。“民以食为天”、“国以粮为本”，粮食是一个古老而年轻的话题，20世纪曾发生的数次大饥荒，给不少人留下深刻的记忆。从数十年前的“以粮为纲，全面发展”，到现在的“藏粮于地、藏粮于技”战略以实现“谷物基本自给、口粮绝对安全”，体现了国家对粮食安全的重视。习近平总书记在党的十九大报告中强调“确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。

突如其来的新冠疫情，在影响中国与全球经济增长的同时，也引起了社会各界对粮食安全问题的广泛关注。从3月底开始，国内媒体和学术界对粮食安全的不同观点使社会对粮食危机的担忧四起，4月底国内甚至出现了部分消费者、贸易商、粮食加工企业和农民的囤粮现象。与此同时，国际社会也广泛关注食物安全（FoodSecurity，在国内常常翻译为“粮食安全”）问题，特别是疫情可能对全球造成数以亿计的饥饿与贫困人口的担忧（FAO，2020）。虽然政府频繁强调国内粮食供给充足，民众没有必要囤粮，但社会各界并没有降低对粮食安全问题的担忧，这种局面的持续难免直接或间接地影响粮食市场的价格波动以及政府、企业、生产者和消费者的决策。

本文认为近期公众与学界对粮食安全的担忧有多种原因，理清粮食内涵和主要粮食供需现况与变动趋势是关键。中国三大谷物包括作为口粮的稻谷与小麦和主要作为饲料的玉米。本文认为要讨论中国粮食安全可能存在的问题，首先必须理清不同类型的粮食（例如口粮和饲料粮）保障供给的目的、供需现状及其变动趋势，否则在粮食安全问题方面易产生混淆现象，甚至会出现错误的判断。

本文目的是分析主要口粮和饲料粮近期的供需状况和中长期的变动趋势，并对近期和中长期各界较关注的几个粮食安全问题展开讨论。本文结构如下，第二节分析近期中国口粮和饲料粮的供需及安全保障状况，同时兼谈公众与学术界特别关注的几个与粮食安全紧密相关的问题；第三节从中长期角度判断至2025年和2035年中国主要粮食供需变动趋势和粮食安全状况，同时兼谈保障饲料粮、饲草和畜产品供给安全的权衡以及全球粮食生产与贸易潜力等问题；第

四节讨论保障中国粮食安提出保障中国粮食安全的相关政策建议。全面临的主要挑战。

二、近期粮食供需和粮食安全保障状况

（一）国内粮食供需状况首先，从政府发布的数据看，近期中国粮食安全有充分的保障。2019年中国粮食生产总量（6.64亿吨）达到历史最高水平，人均达到474公斤，高于国际上认可的人均粮食基本安全线（400公斤）的18%；并且目前国家具有巨大的稻谷与小麦储备。疫情发生后，中央加大“粮食省长负责制”实施力度，稳住春播粮食面积，2020年全国夏粮总产量达14281万吨，比2019年增长0.9%。今年秋粮面积也稳中有增，尽管南方局部地区受水灾影响，但秋粮长势良好，全年还仍是一个丰收年（农业农村部，2020）。

其次，从国内外相关预测研究看，2020年中国粮食生产将再创历史新高。根据FAO最新预测，2020年中国谷物产量将比2019年增长0.3%；其中，稻谷将从2019年的2.096亿吨提高到2020年的2.105亿吨，小麦和粗粮（玉米等谷物）也由2019年的1.336亿吨和2.697亿吨增长到2020年的1.34亿吨和2.702亿吨（FAO，2020）。中国科学院8月发布的2020年第3期《全球农情遥感速报》指出，2020年全国粮食总产量预计增长0.2%。

第三，国内口粮供给远超需求，不但绝对安全，而且库存压力增大。近年来，稻谷和小麦生产量超过需求量，“目前全国稻谷、小麦库存水平大体相当于城乡居民一年的消费量”（农业农村部，2020）。虽然国家统计部门没有公布主要粮食的库存量，但根据联合国粮农组织和美国农业部的预测，2020年中国稻谷和小麦的库存达到新高（FAO，2020；USDA，2020）。例如，2020年8月FAO发布的报告表明，中国现在的稻谷和小麦的库存量位居全球第一，分别达到或超过全年生产量；其中，小麦库存达1.38亿吨，甚至已经高于2019年（1.336亿吨）或2020年（预计1.34亿吨）的产量；稻谷库存也与全年生产量相当。并且，2020年水稻和小麦再获丰收，口粮不是供给不足问题，而是库存压力增大和面临后期如何去库存的难题。

第四，玉米供需基本平衡，适度增加进口有利畜牧业生产恢复与发展。今年玉米生产预计超过去年的产量（2.57亿吨），达到2.6亿吨以上；但随着生猪生产的逐渐恢复，玉米饲料需求也开始逐渐增长，总需求将达到2.8万吨左右，今年玉米生产和需求缺口将超过1500万吨；其中，部分将通过国家政策性玉米出库来弥补，部分通过储存的稻谷和小麦的陈粮来替代；同时，本文预测玉米

进口也将达到700万吨以上，但玉米进口占需求总量的比例也还不到3%。在目前国内玉米价格高于进口价格情况下，适度增加玉米进口（例如，进口超过720万吨配额量）对恢复生猪生产、稳定猪肉价格有积极的影响。

第五，大豆进口随着近期国内生猪生产的恢复，2020年进口总量将恢复到2017年的水平，之后进口量随畜牧业发展而相应地有所增长。中国2017年大豆进口达创纪录的9553万吨，但2018—2019年因受环保政策约束和非洲猪瘟病的影响，大豆进口量随着生猪生产下降而减少，2019年进口量下降到8551万吨；但2020年上半年以来随着生猪生产的稳定恢复，大豆进口量也随之增长。据海关统计，中国1~7月累计进口大豆已达5514万吨，预计2020年全年大豆进口达9500万吨左右。

总之，近期稻谷和小麦供过于求，口粮绝对安全；玉米供需基本自给；大豆进口随着生猪生产的恢复也将逐渐恢复增长趋势；国内外的数据和预测都表明，中国近期粮食供需状况，除了口粮库存增长、玉米库存有所下降外，没有发生异常变化现象。

近年来，全球粮食生产稳步提高，库存创新高。根据FAO近期发布的报告，2020年全球谷物产量预计达到27.9亿吨，比创历史记录的2019年再增长3%。从品种上看，FAO预测2020年虽然全球稻谷产量（7.45亿吨）因受自然灾害影响而有所下降，同比减少1.1%，但其他谷物及大豆都有所增长；而小麦和玉米产量将分别达到7.29亿吨和10.68亿吨，比2019年分别增长1.8%和1.2%；大豆产量

（3.25亿吨）也将比2019年增长0.2%。全球粮食生产超过需求，库存将继续增长，库存占消费量的比例将从2019年的32%提高到2020年的33%。

FAO发布的全球粮食情况还表明，新冠疫情对谷物及主要农产品生产和贸易影响不大。全球粮食供给充足，部分地区谷物生产出现波动现象主要是受到自然灾害（例如东非、中东、西亚和南亚等地的沙漠蝗虫和东南亚地区的干旱）影响，新冠疫情对全球粮食生产的影响有限。之前人们担心的新冠疫情给农产品贸易带来的风险也没有发生，FAO预测2020年全球谷物贸易量达到4.35亿吨，比2019年（4.26亿吨）还增长了2.1%。

“所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的食物，来满足其积极和健康生活的膳食需要和食物选择”。食物包括谷物和谷物以外的所有食物。按照这个国际通用的定义，这里强调的不单单要有充足的食物（粮食和其他食物）供给，还包括食物购买能力、食物营养和食品安全。当然，在所有的食物中，谷物是受到特别关注的食物，它不但为世界上大多数人提供了主食，还为畜牧业生产提供了能量型的饲料。

在国内，通常用的名称是“粮食安全”。从1971年中国恢复联合国地位之后，就把联合国FoodandAgriculturalOrganization正式翻译为联合国粮农组织，FoodSecurity也被翻译成粮食安全。但有意思的是，虽然国内常常把国际上谈的食物（Food）当作粮食，但在国内讨论这些问题时候，却仅包括谷物（水稻和小麦等口粮以及玉米等饲料粮）、薯类和豆类（主要是大豆），现在大家主要关注谷物安全保障，即口粮安全和饲料粮安全，中央也提出“实现谷物基本自给，口粮绝对安全”，但也有不少学者关注大豆安全问题。

现有粮食概念有待更加明确的分类，避免概念混淆引起的各种异议。20世纪中国要解决的最基本问题是温饱问题，当时政府把国际通用的食物安全等同于粮食安全，是可以理解的。但随着收入提高和城市化等带来的食物消费结构改善（或非主食的副食品食物消费的增长），粮食安全概念有待进一步理清。粮食安全与食物安全定义的差异、口粮（主食）与饲料粮（用于生产畜产品）的差异，使许多人在讨论和研究甚至为政府建言献策的时候，难免会出现有意或无意的概念混淆现象，从而影响公众、市场及农业领域各利益攸关方的决策。为使粮食安全保障更加精准，粮食安全概念有必要向深度和广度延伸。从深度上，强调稻谷与小麦的口粮安全，关注饲料粮和畜产品安全的权衡问题；从广度上，应该更加关注食物安全与食品安全问题。

在保障粮食安全方面，政府关注的粮食范畴体现出的与时俱进已经超过社会和不少学者讨论的粮食概念。中央与政府于2008年提出确保粮食自给率95%以上目标，包括谷物、薯类和豆类。到2013年，粮食安全的目标更加精准，提出的是“谷物基本自给、口粮绝对安全”，这是中央在不同时期根据中国社会经济发展和形势变化的需要做出的实时调整，特别是近期的调整避免了传统粮食

（水稻、小麦、玉米、其他谷物、豆类和薯类）的笼统概念，使新时代的粮食安全（“谷物基本自给、口粮绝对安全”）目标更加精准。近年来的水稻、小麦和玉米三大谷物的国内供给超过了国内需求。

但现实并没有向许多悲观者想象的方向发展，全球谷物和大豆贸易不但没有下降，反而有所增长。越南在大米出口临时管制期间对国内粮食安全风险开展评估，之后于3月31日取消了临时限制大米出口政策，近期还加大了大米出口力度。哈萨克斯坦的限制面粉出口措施也是短期的，实施不久改为国家可监管的出口配额政策。而粮食出口大国（北美、南美和澳洲等国家），他们的农业发展和农民增收高度依赖粮食的出口市场，不可能出台限制令。同时，与制造业及高新产业全球供应链不同，粮食全球供应链相对简单，简言之就是简单的买卖关系，没有什么特别会被“卡脖子”的技术，而且中国是进口大豆和玉米等粮食，而不是出口粮食、占领其他国家市场。除非出现大国之间的战争，否则粮食等大宗农产品难以出现不可控的贸易风险。

相关国际组织警告新冠疫情可能造成数以亿计的饥饿与贫困人口，也被部分媒体和学者作为近期我国粮食安全和贸易风险加大的依据。联合国粮农组织和世界银行等国际组织警告的是新冠疫情全球大爆发已经并可能还将继续对各国人民的就业和收入以及食物市场流通等产生影响，从而将会给全球（特别是许多发展中国家）造成数以亿计的饥饿与贫困人口，但疫情对粮食生产影响有限，FAO还预测2020年的粮食生产和贸易将出现双增长。中国同许多发展中国家不同，新冠疫情对中国低收入或贫困人口的影响极其有限，更不用担心出现大批人口的饥饿现象。

息，再次引发各界热议和关注国家粮食安全问题。本来这是很简单的现象，但还是在社会上引起广泛讨论，甚至担心政府从农民手里买不到小麦就意味着小麦生产下降。实际上，粮食最低收购价政策就是这么设计的，即当市场价格低于最低收购价时，国家按最低收购价收购农民要出售的粮食，让农民从国家政策中受益；当市场价格高于国家最低收购价时，国家粮食最低收购价政策就不用启动了，农民可以按更高的市场价格在市场上销售，让农民从市场机制中受益。

减少餐饮浪费是必须的，全社会需要提倡，这对减少食物总需求量和减缓资源环境压力等都有利，但如果把近期中央强调珍惜粮食、反对浪费工作解析成粮食安全出现问题，这是不合适的，甚至是误导公众和社会。

首先，全国范围内倡导节约食物、杜绝食物浪费，不是从近期才开始的。中央在2012年底就倡导政府部门带头减少餐饮食物浪费，2013年初在全国范围内提出“空盘计划”。虽然空盘计划产生了积极影响，但近年来餐饮浪费还是相对普遍。近期习总书记和中央再次提出珍惜粮食、反对浪费，是空盘计划的提升版，在力度上、目标上进一步提高。

其次，全社会积极倡导节约食物、杜绝食物浪费，是弘扬尊重劳动、勤俭节约这种中华民族优秀传统文化与文明的必然要求，同时也是贯彻绿色发展和可持续发展理念、以及构建生态文明社会的体现。

第三，杜绝食物浪费，也是减缓资源环境压力的需要。食物浪费不仅意味着土地资源、水资源、能源等资源的无效消耗，而且会导致环境问题，这与可持续发展理念及生态文明建设均背道而驰。

市场价格、减缓食物供需缺口，包括粮食供需缺口，对提升中国农产品市场竞争力和保障国家和家庭食物安全都有促进作用。当然，这也会导致农产品价格的下降，需要出台相关政策确保农民增收。

混淆大豆和谷物粮食概念也常常会导致对粮食安全问题的误判和不科学的结论。例如，有些研究指出，中国将进口大豆9000多万吨、进口谷物1000多万吨，因为按传统的粮食概念包括大豆，所以中国要进口粮食1亿多吨。这看起来都没有错，但如果讨论问题时只说中国要进口粮食1亿多吨，而不区分谷物（口粮和其他谷物）和大豆的进口，难以避免对粮食安全问题的误解和误判。这种混淆甚至偷换概念在社会和媒体常常发生，在政界和学界因部门利益或本位主义也会偶尔出现这种现象。

三、未来我国粮食供需与安全面临的主要挑战

未来主要面临如下挑战：（1）从口粮供需上看，面临优质大米与特种小麦需求增长和构建优质优价的生产与市场环境的挑战；（2）从饲料粮供需上看，面临畜产品需求不断增长和饲料粮（玉米与大豆）生产比较优势不断下降的挑战，饲料粮进口压力将不断加大；（3）从饲料结构上看，现有饲料蛋白主要依赖进口大豆，牧草饲料和草牧业发展没有得到足够重视；（4）从技术进步上看，农业科技创新体制机制不顺，基础与应用基础研究不足，转基因技术产业化进程受阻，这些都影响了提升谷物和大豆的生产力和竞争力；（5）从政策支持上看，受WTO等贸易协议约束，在粮食生产与市场方面的许多补贴支持政策实施空间受限；（6）从资源环境上看，水资源短缺和土壤退化是中长期粮食安全面临的最大挑战。农业的地表水用量比例下降，地下水超采严重，气候变化还将加重未来水资源的危机程度；多数粮食主产区农田耕层变浅，华北土壤板结和水土流失、东北黑土地退化、华东和华中土壤板结和酸化、西南和华南重金属污染、西北土壤碱化和水土流失等日趋严重。

四、中长期我国粮食供需和粮食及食物安全保障

（一）主要趋势判断中国口粮安全有绝对保障。根据北京大学中国农业政策研究中心近期预测，口粮的人均需求和总量需求都已出现下降趋势，但优质大米和特种小麦需求逐渐增长。到2028年左右，全国人口将达峰值，之后缓慢下降；城镇人口占比到2035年将上升到74%左右，城镇化和收入增长一方面将降低口粮需求，另一方面则增加畜产品或饲料粮的需求。本文预测，到2025年和2035年全国稻谷需求将分别下降到1.97亿吨（相当于2019年稻谷产量的94%）和

（黄季焜等，2020）。大米和小麦自给率将达到98%以上，进口大米和小麦是品种调剂的需要，特别是来自泰国和越南等东南亚地区的香米和来自巴基斯坦和印度等南亚地区的巴斯马蒂等优质特色的大米。小麦进口主要来自北美等国家的强筋和弱筋小麦，分别用于生产面包和糕点等食品。

中国粮食安全的主要问题是保障畜产品安全供给带来的饲料粮短缺问题。本文预测，随着畜产品需求增长和畜牧业发展，未来国内玉米生产增长将低于需求增长，到2025年和2035年需求总量将分别超过国内产量的2000多万吨（自给率92%）和5600万吨（自给率82%）。目前转基因玉米已获得安全生产证书，如果推进转基因玉米产业化，对提高玉米单产、降低农药费用和劳动成本将起积极作用，并将显著降低玉米进口压力。大豆进口到2035年将进一步提升至近1.1亿吨，但自给率将长期保持在10%左右。

现有研究表明，适度进口食物可为我国节省大量的水土资源。Tariq（2017）预测表明，到2030年中国食物进口所隐含的水资源量，相当于现在农业灌溉用水的40%左右。目前我国农业用水占比60%左右，而工业用水、生活用水、生态用水等加起来还不到40%。我国目前面临耕地总量和质量下降的压力，到2030年10%的食物净进口量相当于为中国节省6600万公顷的农作物播种面积，相当于中国近50%的耕地面积。如果不进口大豆和玉米等农产品，在现有耕地面积基础上，食物自给率继续保持现在95%的水平是绝对不可能，除非有些地方将两季种植变成三季，然而这又是不可持续的，更是以牺牲资源环境为代价。

其次，全球还有大量的可耕地，增加粮食生产的潜力巨大。2016年全球已实际利用耕地面积14.24亿公顷；然而，全球可利用的耕地资源达35亿公顷左右。特别是非洲撒哈拉以南、拉美、东欧和西亚等地区的耕地扩展空间潜力大。

第三，未来中国粮食进口对国际市场供给不会产生很大影响。一方面，到2035年中国谷物和大豆进口合计约1.8亿吨左右，主要是玉米（近5600万吨左右）

和大豆（1.1亿吨左右），2035年比现在（15年内）增加约7000万吨；而过去15年中国谷物和大豆进口增长了1亿吨以上。另一方面，正如上面所讨论的，全球粮食生产潜力大且全球粮食国际贸易将呈现长期的增长趋势。

五、政策建议

基于本文分析，提出如下政策建议。

夯实“藏粮于地”和“藏粮于技”战略。加大农业基础设施投入和高标准农田建设，完善灌溉设施，创新灌溉管理制度，促进水资源高效、可持续利用；在加大农业科技投入同时，加快农业科技体制改革，推进转基因玉米与大豆产业化，实施现代种业工程，提升粮食生产能力和效益。

完善粮食生产体系和经营体系。推进粮食主产区建设，完善粮食区域生产力布局；推进粮食主产区生产规模化和机械化；加快培育家庭农场、农民合作社、农业企业等新型经营主体，推进粮食全过程全产业链服务体系建设。

力

建立高效的粮食库存保障体系和科学的口粮战略储备机制。参照联合国粮

农组织和主要粮食生产国标准，结合中国国情，将口粮安全库存水平设定为全年消费量的20%~40%；超过40%时实施去“去库存”措施，缓解农业资源环境压力；低于20%时加大粮食收购入库措施，提升应急保障能力。近期建议除了实施常规的去库存措施外，可扩大水稻和小麦季节性休耕规模；可考虑向缺粮、欠发达的国家提供粮食援助，提升国际影响力。

继续对外开放，促进全球粮食安全和贸易治理体系建设。充分利用“两种资源”和“两个市场”；积极推进粮食贸易国际治理体系的构建；建立应对国际突发事件响应与预案机制；帮助非洲发展中国家提高农业生产力，提升全球粮食市场供给能力。

（四）在饲料方面，促进饲料多样化，发展草地农业，保障国家畜产品和饲料粮安全

建议加大油料和牧草等非大豆蛋白饲料，提升国内饲料供给能力，降低我国养殖业蛋白饲料高度依赖进口大豆。稳步推进草地农业发展，提高粮食和牧草以及畜产品的总体供给能力。在农区重点发展以草田轮作的粮草兼顾型农业，发展栽培草地、草畜家畜；在草原牧区，在保障草地生态安全前提下，加大投入，促进牧区草地农业发展。同时，在大豆进口方面，适当扩大贸易国数量，使进口多样化。

更好发挥两个作用，确保国家粮食安全

柯炳生

学习习近平总书记有关粮食安全问题的系列讲话精神，谈谈我个人对我国粮食安全的认识和体会，与大家进行交流。第一是如何理解粮食安全问题，要系统的理解这个概念。第二是我国粮食安全发展成就。第三是新阶段粮食安全的新挑战。第四就是国家未来粮食安全战略展望。